"Советник бухгалтера в сфере образования и науки", 2005, N 3

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ

ПРОЦЕДУРЫ СОЗДАНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ

ВЫСШИХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Право граждан на получение образования в любом образовательном учреждении России и в той форме, в которой они пожелают, является одним из важнейших прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации.

В настоящее время граждане, проживающие в разных регионах России и желающие получить высшее образование, а также повысить уровень своей профессиональной подготовки в соответствии с уровнем своих потребностей, не имеют возможности поступать в высшие учебные заведения, расположенные в центральных городах России, в виду ряда причин:

- недостаток разнообразия образовательных программ, отвечающих современным тенденциям развития национальной экономики, науки и техники (особенно программ технической и междисциплинарной направленности) в региональных высших учебных заведениях;

- отсутствие достаточных денежных средств на компенсацию издержек системы образования (как у большинства населения) и недостаточность бюджетного финансирования государственных образовательных учреждений;

- отсутствие организационно-экономических механизмов, обеспечивающих адекватную мотивацию работодателей для компенсации издержек системы образования со стороны предприятий и фирм, принимающих на работу подготовленных специалистов, вовлекающих в хозяйственный оборот высококачественные трудовые ресурсы и использующих безвозмездно в собственном производстве экономических благ качественный человеческий капитал;

- нежелание работодателей, особенно коммерческих структур, предоставлять в соответствии с Трудовым кодексом РФ оплачиваемые учебные отпуска студентам очно-заочной и заочной форм обучения (в ряде случаев студенты заочной и очно-заочной форм обучения, чтобы не потерять работу, опасаются использовать учебный отпуск даже без сохранения заработной платы).

Для того чтобы сгладить негативные последствия, вызванные сложившейся экономической ситуацией в стране, Министерством образования Российской Федерации в июле 1997 г. по инициативе столичных вузов было принято решение о проведении эксперимента в области дистанционного обучения в сфере профессионального образования. Цель эксперимента заключалась в обеспечении организационной и технологической отработки функционирования такой системы образования, в которой жители любого населенного пункта нашей страны и ближнего зарубежья могли бы получать образование в любом высшем учебном заведении России, не покидая пределы той местности, в которой они проживают.

Одним из положительных результатов эксперимента, на наш взгляд, является принятие положений нормативного характера, разрешающих вузам осуществлять некоторые виды своей деятельности на учебно-материальных базах представительств. В настоящее время, к сожалению, эта работа не получает дальнейшего развития, и вузы при создании представительств и осуществлении деятельности на их базе испытывают ряд проблем.

Остановимся на опыте решения некоторых проблем в последовательности, определяющей алгоритм деятельности в области нормативно-правового обеспечения и практической организации регионального развития, с которыми сталкиваются вузы при открытии своих региональных представительств.

Проблема 1. Процедура согласования

открытия представительства

Самым сложным условием открытия представительства вуза в том или ином регионе является получение согласований с государственными и муниципальными органами власти. Необходимость проведения процедуры согласования продиктована рядом федеральных и отраслевых нормативно-правовых актов.

Во-первых, в соответствии со ст. 20 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 264 05.04.20011 (в дальнейшем - Положение о высшей школе), "представительства создаются высшим учебным заведением по согласованию с учредителем вуза, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по месту нахождения представительства".

Во-вторых, в соответствии со ст. 39 Положения о высшей школе "в целях оказания студентам, обучающимся по заочной форме обучения, помощи в освоении образовательных программ непосредственно по месту их работы и жительства высшее учебное заведение вправе осуществлять консультации, текущий контроль и промежуточную аттестацию обучающихся путем привлечения штатных научно-педагогических работников высшего учебного заведения на основе учебно-материальной базы представительства. Указанная деятельность осуществляется с согласия органа управления образованием субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления, на территории которого находится представительство".

Таким образом, вузам необходимо дважды обращаться к органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации и к органу местного самоуправления, на территории которого находится представительство: сначала при создании представительства, затем при согласовании деятельности на его базе.

Из опыта государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный индустриальный университет" (ГОУ МГИУ) (университетом открыты и осуществляют деятельность по оказанию помощи студентам-заочникам 40 представительств в разных регионах России) следует, что получать согласование открытия представительства и осуществления его деятельности необходимо одновременно. Для этого в обращении (приложение N 1) к органам исполнительной власти субъекта федерации (органы управления образованием и являются такими органами) и органам местного самоуправления, на территории которых находятся представительства, обязательно надо указать все виды деятельности, которые ваш вуз намерен осуществлять на учебно-материальной базе представительства.

Согласование, к сожалению, в силу различных субъективных обстоятельств не всегда удается получить.

Причины могут быть разные, но, как показывает практика, в основном - это лоббирование интересов вузов, находящихся в регионе, которые не хотят, а во многих случаях и не могут конкурировать с вузами из других регионов, часто обладающих более высоким потенциалом в области технологий реализации образовательных программ различного уровня и направленности.

Иными словами, органы местной власти иногда, лоббируя интересы своих региональных образовательных учреждений, сознательно идут на нарушение антимонопольного законодательства, но оспорить это невозможно, так как формально ст. 39 Типового положения о высшей школе противоречит ст. 55 Гражданского кодекса Российской Федерации (СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301) (в дальнейшем - ГК РФ). В соответствие с этой статьей представительство определяется как "...обособленное подразделение юридического лица, расположенного вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту". Таким образом, исходя из буквального толкования ст. 55 ГК РФ в явном виде представительство не может осуществлять отдельные функции учебного заведения в связи с организацией и ведением учебного процесса, которыми и являются консультации, текущий контроль и промежуточная аттестация студентов. Поскольку ГК РФ по юридической силе выше, чем постановление Правительства РФ, местные органы власти всегда могут оспорить по этому признаку деятельность вузов на учебно-материальной базе представительства, указанную в ст. 39 Положения о высшей школе.

Для того чтобы устранить эту коллизию, необходимо, по нашему мнению, внести некоторые изменения в действующее законодательство.

На наш взгляд, это можно сделать двумя способами:

- либо путем внесения изменений в ст. 55 "Представительства и филиалы" ГК РФ, расширив функции представительств образовательных учреждений,

- либо путем изменений в законодательстве России, посвященным проблемам образования, а именно: разрешить филиалам вузов проходить лицензирование, аттестацию и аккредитацию в составе головного вуза, если они осуществляют свою деятельность только в форме оказания консультационной помощи студентам-заочникам головного вуза.

Согласование открытия представительства с учредителем вуза (Федеральным агентством по образованию) при наличии согласований исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по месту нахождения представительства обычно у вузов проблем не вызывает.

Проблема 2. Процедура создания

и регистрации представительства

Согласовав открытие представительства со всеми указанными в Положении о высшей школе органами государственной власти, вуз приступает к собственно созданию и регистрации представительства.

Разрабатывает Положение о представительстве в соответствующем регионе.

Министерством образования Российской Федерации разработано Примерное положение о представительстве вуза, подведомственного Министерству образования Российской Федерации (в настоящее время - Федеральному агентству по образованию), утвержденное Письмом Минобразования России от 02.07.2001 N 17-55-52ин/17-11 (текст Письма официально опубликован не был). Этот документ проработан достаточно детально, поэтому его можно использовать в том виде, в котором он изложен, как государственным, так и негосударственным вузам.

Издается приказ ректора о создании представительства, об утверждении Положения о представительстве и назначении директора представительства (приложение N 2).

Сведения о наличии представительства, его местонахождении, реквизиты документа о его создании (N приказа ректора) в установленном порядке вносятся в устав высшего учебного заведения.

Изменения к уставу регистрируются в налоговом органе по месту нахождения вуза.

В соответствии с п. 2 ст. 23 Налогового кодекса Российской Федерации (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824) (в дальнейшем - НК РФ) в течение одного месяца с момента создания представительство должно быть поставлено на учет в налоговой инспекции по месту своего нахождения.

Нарушение установленного срока подачи заявления о постановке на учет в налоговом органе на срок до 90 дней влечет взыскание штрафа в размере 5 тыс. руб., свыше 90 дней - в размере 10 тыс. руб. (ст. 116 НК РФ).

При этом следует иметь в виду, что налоговые органы в регионах считают моментом создания представительства различные юридические факты. В одних регионах - это дата издания приказа ректора о создании представительства, в других регионах - дата регистрации в налоговом органе изменений к уставу, связанных с внесением сведений о наличии представительства.

Для постановки на учет по месту нахождения своего обособленного подразделения вуз представляет в налоговый орган следующий комплект документов:

1. Заявление о постановке на учет представительства (форма заявления приведена в Приложении N 2 к Приказу МНС России от 03.03.2004 N БГ-3-09/178 "Об утверждении Порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика и форм документов, используемых при постановке на учет, снятии с учета юридических и физических лиц" (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. N 15) (в дальнейшем - Приказ МНС России от 03.03.2004).

2. Учредительные документы вуза:

- устав;

- свидетельство о регистрации устава в налоговом органе;

- учредительный договор (если таковой имеется).

3. Свидетельство о регистрации вуза в Едином государственном реестре юридических лиц.

4. Свидетельство о постановке вуза на налоговый учет.

5. Информационное письмо об учете в ЕГРПО.

6. Лицензия на право осуществления образовательной деятельности с приложением к лицензии.

7. Приказ учредителя вуза об утверждении в должности ректора.

8. Положение о представительстве вуза (2 экземпляра-оригинала).

9. Приказ ректора о создании представительства (см. приложение N 2) (копия, заверенная печатью вуза).

10. Письмо вуза в налоговый орган о подтверждении уплаты налогов от деятельности представительства (приложение N 3).

Документы под N N 2 - 6 должны быть заверены нотариально.

Документом, подтверждающим постановку вуза на учет в налоговом органе по месту нахождения своего обособленного подразделения, является уведомление о постановке на учет в налоговом органе юридического лица. Форма уведомления приведена в Приложении N 4 к Приказу МНС России от 03.03.2004.

С момента получения этого документа вуз может начинать осуществлять на учебно-материальной базе представительства те виды деятельности, которые он согласовал с государственными органами власти, на территории которых находится представительство.

Проблема 3. Организация деятельности

на учебно-материальной базе представительства

Организация деятельности представительства во многом определяется моделью организации распределенного учебного процесса и теми дистанционными образовательными технологиями, которые приняты в каждом конкретном образовательном учреждении в качестве базовых. Эта проблема в целом является темой отдельных публикаций и обобщения опыта ведущих образовательных учреждений, которые принимали участие в упомянутом ранее Всероссийском эксперименте в области дистанционного обучения в сфере профессионального образования в период с 1997 по 2002 г. Среди вузов, которые по результатам подведения итогов этого эксперимента на коллегии Минобразования России в июне 2002 г. создали свои развитые системы дистанционного образования и оказались в группе лидеров по масштабности и численности охвата обучающихся, были отмечены Современная гуманитарная академия (СГА), Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ), Международный институт менеджмента ЛИНК (МИМ "ЛИНК"), Всероссийский заочный финансово-экономический институт (ВЗФЭИ) и Московский государственный индустриальный университет (МГИУ). Таким образом, познакомиться с проблематикой организации и функционирования распределенных систем образования на основе использования различных видов дистанционных образовательных технологий и создания территориально обособленных структурных подразделений образовательных учреждений можно, обратившись к Интернет-сайтам и образовательным порталам упомянутых университетов. Кроме того, сегодня существует достаточно много публикаций в специализированных периодических изданиях и в сборниках научных трудов этих университетов, академий и институтов, которые позволяют читателям оценить важность и практическую ценность решаемых проблем в этой области для обеспечения поступательного развития российской системы открытого дистанционного образования как подотрасли национальной экономики, определяющей формирование и развитие в нашей стране новой экономики, основанной на знаниях.

Приложение N 1

     
   —————————————————————————————————————————————————————————————————¬
   |                            Письмо                              |
   |    о согласовании создания и деятельности представительства    |
   |                                                                |
   |                               Начальнику управления образования|
   |                                    администрации Н—ской области|
   |                                  (главе администрации г. Н—ска)|
   |                                               г—ну Петрову П.П.|
   |                                                                |
   |                     Уважаемый Петр Петрович!                   |
   |                                                                |
   |   _____________________________________________________________|
   |                  Организационно—правовая форма                 |
   |            и наименование высшего учебного заведения           |
   |является одним из вузов,  осуществляющих образовательный процесс|
   |с  использованием  дистанционных  технологий. В связи с  этим  в|
   |________________________________________________________________|
   |                         наименование вуза                      |
   |по   дистанционной  технологии  обучаются  студенты—заочники  из|
   |разных регионов России, в том числе и жители Вашей области.     |
   |   Для   реализации   этой   программы  просим  Вас  согласовать|
   |деятельность и размещение представительства ____________________|
   |                                              наименование вуза |
   |в г. Н—ск по адресу: индекс, г. Н—ск, улица, дом__.             |
   |                                                                |
   |   Основные  виды  деятельности представительства: консультации,|
   |текущий  контроль и промежуточная аттестация студентов—заочников|
   |____________________ — жителей Н—ской области.                  |
   |  наименование вуза                                             |
   |                                                                |
   |                                                                |
   |   Ректор                                            И.И. Иванов|
   L—————————————————————————————————————————————————————————————————
   

Приложение N 2

     
   —————————————————————————————————————————————————————————————————¬
   |          Типовой приказ о создании представительства           |
   |                                                                |
   |                             Приказ                             |
   |                  ___________     ____________                  |
   |                                                                |
   |                             Москва                             |
   |                                                                |
   |   В связи с организацией представительства в г. Н—ске          |
   |   приказываю:                                                  |
   |   1. Утвердить Положение о представительстве __________________|
   |                                              наименование вуза |
   |в г. Н—ске Н—ской области.                                      |
   |   2. Создать представительство ________________________________|
   |                                       наименование вуза        |
   |в г. Н—ске Н—ской области.                                      |
   |   3.     Возложить     исполнение     обязанностей    директора|
   |представительства ____________________________ в г. Н—ске Н—ской|
   |                       наименование вуза                        |
   |области на Сидорова Ивана Ивановича.                            |
   |   4.  Директору  представительства Сидорову И.И. принять меры к|
   |постановке           на          учет          представительства|
   |______________________________________ в г. Н—ске Н—ской области|
   |         наименование вуза                                      |
   | в срок до "__" _________200_г.                                 |
   |   5.  Контроль  за  исполнением  настоящего приказа оставляю за|
   |собой.                                                          |
   |                                                                |
   |   Ректор                          И.И. Иванов                  |
   |   Визы:                                                        |
   |   Проректор по учебной работе    (Фамилия И.О.)                |
   |   Проректор по заочному                                        |
   |   (дистанционному) обучению      (Фамилия И.О.)                |
   L—————————————————————————————————————————————————————————————————
   

Приложение N 3

     
   —————————————————————————————————————————————————————————————————¬
   |                                                   В ИФНС N ____|
   |                                                     по г. Н—ску|
   |                                                                |
   |   Настоящим    подтверждаем,   что   налоги   от   деятельности|
   |представительства  в  г.  Н—ске  в  200_  г.  будут уплачиваться|
   |________________________________________________________________|
   |                        наименование вуза                       |
   |                                                                |
   |   Ректор                           Иванов И.И.                 |
   |                                                                |
   |   Главный бухгалтер                Петрова И.И.                |
   L—————————————————————————————————————————————————————————————————
   

Т.Н.Мартынова

Юрисконсульт ГОУ МГИУ,

с. н. с. МНМЦ МГИУ

"Системы открытого образования"

В.Е.Бочков

Профессор,

зав. кафедрой экономики

и менеджмента инвестиций ИДО МГИУ,

директор МНМЦ МГИУ

"Системы открытого образования"

Подписано в печать

14.06.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——