"Налоговый вестник", 2005, N 7

О РЕНТНЫХ ПЛАТЕЖАХ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ

Ввиду того что водные ресурсы являются одним из стратегических ресурсов, их оценка в рыночных условиях должна отражать не только экономическую значимость соответствующих водных объектов и выгоду от их эксплуатации, но и множество других эколого-географических факторов.

Водный фонд и водохозяйственный комплекс Российской Федерации, представленный совокупностью водохозяйственных систем и сооружений, имеют важнейшее значение для развития отечественной экономики. Об этом свидетельствует тот факт, что водно-ресурсный потенциал Российской Федерации оценивается в сумме около 23 трлн руб.

Ресурсы речного стока Российской Федерации составляют в среднем более 4000 куб. км (11% от мирового стока). В стране насчитывается более 2,5 млн рек общей протяженностью более 3 млн км и 2,7 млн озер, в которых сосредоточено около 26,5 тыс. куб. км пресных вод, 2290 средних и крупных водохранилищ объемом свыше 1 млн куб. м, общая емкость которых составляет 800 куб. км. Общий запас подземных вод составляет более 200 куб. км.

Все это позволяет сделать вывод, что в Российской Федерации создан и функционирует мощный водохозяйственный комплекс, обеспечивающий удовлетворение потребностей в воде промышленности, водного транспорта, гидроэнергетики, сельского хозяйства, питьевого водоснабжения.

* * *

Обеспечение устойчивого финансирования водохозяйственной деятельности, адаптированной к рыночным условиям, а также функционирования регулируемого рынка водохозяйственных услуг как на федеральном, так и на региональном уровне может быть достигнуто за счет создания эффективной системы платежей за пользование водными объектами.

Поэтому рассмотрим вопрос, какие факторы были положены в основу современной экономической концепции платности водопользования, которая была реализована сначала в виде Федерального закона от 06.05.1998 N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" (далее - Закон N 71-ФЗ), а затем - в виде гл. 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ).

Поскольку темой настоящей статьи является анализ возможностей введения рентных платежей в водопользовании, определим, возникают ли и (или) имеются ли рентные факторы при эксплуатации водных объектов.

* * *

Водные объекты в Российской Федерации располагаются в различных эколого-географических условиях и различаются как по составу водных ресурсов, так и по их объему (стоку). При этом климатические и природно-географические особенности территорий становятся причиной отличий в условиях водообеспечения. Так, ряд регионов страны относится к территориям средней водообеспеченности (это Центр, Урал, юг Западной Сибири, Восточная Сибирь), а ряд - к территориям низкой водообеспеченности (Ставрополье, Заволжье, Нижнее Поволжье, отдельные районы Западной Сибири, Забайкалье, центральная Якутия).

Недостаточная обеспеченность отдельных территорий водными ресурсами объясняется в качественном аспекте загрязнением вод и иным антропогенно обусловленным изменением их природного состава. Количественный аспект водных ресурсов связан с напряженностью водохозяйственного баланса, например в ряде случаев имеет место превышение потребностей в воде у различных групп водопользователей над возможностью использовать водные объекты без нанесения им непоправимого ущерба.

Расточительное отношение к водным ресурсам приводит к их дефициту. Высокая водоемкость экономики, характеризуемая традиционно большими удельными расходами воды на единицу произведенной продукции, сохраняется в настоящее время и сопровождается дальнейшим углублением тенденций расточительного водопользования. Последние годы были отмечены дисбалансом между объемами производства и водопотребления, то есть более глубоким спадом производства по сравнению с водопотреблением.

При этом заметны различия в пользовании подземными и поверхностными водными объектами. По мнению некоторых экспертов, легче произвести рентную оценку именно подземных источников.

Специфической особенностью подземных вод как одного из видов природных ресурсов является их двойственный характер. С одной стороны, это подвижное полезное ископаемое, находящееся в недрах и извлекаемое из них, а с другой - часть общих водных ресурсов.

Размер платы за забор подземных вод определялся ранее исходя в основном из затратной концепции, то есть из затрат, необходимых для подготовки водных ресурсов к эксплуатации и поддержания их в надлежащем состоянии. Такой подход соблюдался и при введении водного налога, хотя он не позволял выявить реальную экономическую ценность месторождений вод в зависимости от их качества и расположения. При рентном подходе к экономической оценке ресурсов подземных вод необходимо учитывать, что их запасы в отличие от поверхностных водных объектов ограничены во многих регионах.

В то же время поверхностные водные объекты интенсивно истощаются в результате антропогенного загрязнения. Поэтому вследствие выбытия из хозяйственного оборота источников чистой воды возникает необходимость забора воды худшего качества, что приводит к росту издержек производства на очистку, фильтрацию, обеззараживание и другие работы по доведению воды до установленного качества для безопасного потребления. При данных обстоятельствах организации, использующие подземные источники, оказываются в более благоприятных экономических условиях, чем потребители более загрязненных поверхностных вод. Поэтому экономию затрат, обусловленную потреблением воды лучшего качества, можно рассматривать как дифференциальную водную ренту.

Возможно, введение такого рентного платежа будет экономически обоснованно и перспективно, учитывая, что в целом на территории Российской Федерации выявлено более 4000 месторождений и участков питьевых и технических подземных вод, эксплуатационные запасы которых составляют свыше 30 куб. км в год; при этом около 95% запасов предназначено для хозяйственно-питьевого водоснабжения.

* * *

Рентные платежи можно также вводить в отношении теплоэнергетических подземных вод, поскольку и здесь присутствуют определенные рентные факторы.

Отметим, что теплоэнергетические подземные воды занимают первое место среди нетрадиционных возобновляемых и экологически безопасных источников тепловой энергии в Российской Федерации. Наиболее перспективными районами использования теплоэнергетических вод являются Предкавказье, Западная Сибирь, Камчатка, остров Сахалин и Курильские острова.

В настоящее время на территории Российской Федерации разведаны 60 месторождений теплоэнергетических вод и 6 месторождений гидротермальных вод. Уровень освоения вышеуказанных месторождений составляет соответственно 20 и 40%. Такой невысокий уровень освоения месторождений теплоэнергетических вод объясняется невысокими тарифами на другой источник тепла - природный газ. Однако, учитывая постепенное повышение цен на газ и ограничение его потребления путем установления более жестких лимитов, можно предположить, что в ближайшем будущем будет организовано гораздо более интенсивное использование вышеуказанных вод.

Ресурсная база промышленных подземных вод в настоящее время ограничивается четырьмя месторождениями, расположенными в Краснодарском крае, Пермской и Тюменской областях.

Перспектива использования промышленных вод зависит от решения проблемы их комплексной переработки, сопровождаемой извлечением, кроме йода и брома, таких компонентов, как литий, цезий, бор, соли натрия, калия и магния, и обеспечения экологической безопасности утилизации отработанных вод.

Дальнейшее совершенствование системы платежей при использовании подземных и теплоэнергетических вод связано с развитием соответствующей ресурсной базы и проведением следующих работ:

- оценка состояния месторождений соответствующих типов подземных вод, их эксплуатационных запасов, перспектив использования в отраслях экономики;

- создание в системе государственного мониторинга подземных вод подсистемы мониторинга минеральных, лечебных, теплоэнергетических и промышленных вод;

- создание системы государственного учета рассматриваемых типов подземных вод и государственного баланса их запасов и использования;

- совершенствование методики разведки и оценки эксплуатационных запасов месторождений минеральных лечебных вод, содержащих разные типы этих вод;

- разработка регламента лицензирования пользования недрами для добычи соответствующих типов подземных вод при наличии нескольких недропользователей;

- разработка комплексной технологии извлечения из подземных вод ценных компонентов.

* * *

Что касается рентных платежей в отношении поверхностных водных объектов, то можно отметить следующее.

Действующие ставки платы за пользование водными объектами, утвержденные гл. 25.2 НК РФ, дифференцированы по бассейнам рек, озер и морей. Размеры этих ставок установлены исходя из принципов экономического регулирования, использования, восстановления и охраны разных водных объектов. Поскольку для каждого экономического района условия водопользования различны, то налоговые ставки дифференцированы в зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков водных объектов по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам.

Этот принцип подтвержден также тем, что по бассейнам одних и тех же водных объектов были установлены разные ставки платы. Например, река Волга протекает по территории семи экономических районов, в которых применяются четыре разные ставки применительно к бассейну этой реки. То же касается реки Дон (четыре экономических района - четыре ставки налога) и ряда других водных объектов.

Однако принятие гл. 25.2 НК РФ привело к тому, что стали меньше учитываться особенности региональных (местных) условий водопользования. Напомним, что Закон N 71-ФЗ, предшествовавший гл. 25.2 НК РФ, содержал гораздо больше норм для учета региональных особенностей водопользования, поскольку предоставлял право законодательным органам субъектов Российской Федерации корректировать федеральные ставки платы в пределах их максимальных и минимальных значений.

Кроме того, гл. 25.2 НК РФ из объекта налогообложения исключен сброс сточных вод в связи с тем, что в настоящее время уже взимается плата за сброс загрязняющих веществ в водные объекты.

При пользовании одним и тем же водным объектом несколькими организациями у них возникают разные экономические условия ввиду того, что одни из них осуществляют сброс сточных вод, а другие - нет. Однако уравнивание этих условий путем внесения соответствующими организациями платы за загрязнение водных объектов по объективным причинам не всегда возможно, так как внесение этой платы не является обязательным во всех случаях.

Поэтому при взимании платы за пользование водными объектами (в том числе и при введении рентных платежей в этой сфере) должны учитываться виды использования водных ресурсов, которые оказывают влияние на дальнейшее состояние водных объектов.

Отметим, что на уровне Правительства РФ уже принято решение о введении в ближайшем будущем системы неналоговых платежей, регулируемых Водным кодексом Российской Федерации от 16.11.1995 N 167-ФЗ. В связи с этим учет рентных факторов в составе новых платежей может при одновременном стимулировании рационального водопользования обеспечить поступление более высоких сумм платежей за пользование водными объектами.

* * *

Рассмотрим возможность формирования рентного платежа при таком виде водопользования, как использование водных ресурсов в сфере гидроэнергетики, на примере Иркутской области, где была предпринята попытка решения проблемы установления рентных и компенсационных отношений посредством принятия регионального нормативно-правового (законодательного) акта, регулирующего вопросы изъятия, перераспределения и использования гидроэнергетической ренты, возникающей при эксплуатации уникальных гидроэнергоресурсов на Ангарском каскаде ГЭС.

Исключительная экономическая эффективность Ангарского каскада ГЭС (Иркутской, Братской и Усть-Илимской электростанций) обусловлена уникальными природными условиями их сооружения и эксплуатации, в частности большой водностью и падением Ангары. Величина совокупного годового рентного эффекта (сверхприбыли), который приносит самая дешевая в стране электроэнергия, вырабатываемая на Ангарском каскаде ГЭС, превышала в последние годы величину всей доходной части областного бюджета.

Получение большого количества дешевой электроэнергии позволяло поддерживать сравнительно низкие цены на нее: тарифы АО "Иркутскэнерго" для внутриобластных потребителей в последние годы были в 2,2 - 3,6 раза ниже, чем средние по Российской Федерации, что имело важное значение для предприятий и населения Иркутской области. Вследствие низких тарифов на электроэнергию основные выгоды при первичном распределении гидроэнергетической ренты получила энергоемкая промышленность, прежде всего алюминиевая, а также химическая, нефтехимическая и целлюлозно-бумажная.

Благодаря значительному рентному эффекту Ангарского каскада ГЭС в Иркутской области (наряду с поддержанием низких тарифов) стала возможной практика осуществления рентных платежей в энергетике, не имеющая аналогов в законодательной практике других субъектов Российской Федерации.

За период с 1992 г. по 1996 г. рентные платежи, уплачивавшиеся пользователями гидроэнергоресурсов Ангары в областной бюджет, составляли от 7 до 14% его доходной части.

В 1996 г. был принят Закон Иркутской области "О рентных платежах в электроэнергетике Иркутской области". Непосредственная цель принятия данного Закона - закрепление конституционных прав Иркутской области (и ее населения) на гарантированное получение части рентных доходов, возникающих от пользования ее ценными гидроэнергоресурсами, а конечная цель - улучшение общей социально-экономической ситуации в регионе на основе установления сбалансированной системы рентных и компенсационных отношений.

Подавляющая часть рентного эффекта передавалась либо потребителям электроэнергии в натуральной форме (за счет заниженных тарифов) либо изымалась у производителей и потребителей электроэнергии, а также у перепродавцов их продукции в виде налогов (на прибыль, на добавленную стоимость и т.д.), значительная доля которых перечислялась в федеральный бюджет.

Плательщиками рентных платежей были определены любые пользователи гидроэнергоресурсов области, получающие гидроэнергетический рентный эффект и имеющие статус самостоятельного юридического лица, вне зависимости от места их нахождения и государственной регистрации. Поскольку предусмотренные этим Законом рентные платежи носили неналоговый характер и основывались на праве Иркутской области, являющейся наряду с Российской Федерацией собственником гидроэнергоресурсов (арендодателем), взимать ренту за их использование, то администрация области требовала от плательщика подтверждения его обязательства о соответствующих выплатах - в форме договора, заключаемого в обязательном порядке при приобретении (подтверждении) права пользования соответствующими гидроэнергоресурсами.

Обращаем внимание читателей журнала на то, что объектом уплаты рентных платежей был определен доход, содержащийся в тарифах на электроэнергию, отпускаемую пользователями гидроэнергоресурсов. В связи с тем что эти тарифы регулировались Региональной энергетической комиссией администрации области, увеличение размеров рентных платежей было возможно и без повышения тарифов, то есть за счет снижения прибыли плательщиков.

Ставки рентных платежей устанавливались в рублях за 1 кВт.ч электроэнергии или в процентах от ее стоимости исходя из величины рентного дохода плательщика. При расчете ставок также учитывались:

1) размеры прибыли, реально необходимой плательщику на производственные и социальные цели;

2) возможные убытки плательщика при производстве электро- и теплоэнергии на ТЭЦ;

3) заинтересованность внутриобластных потребителей электроэнергии в поддержании пониженного уровня тарифов на нее.

Сумма рентных платежей относилась на финансовые результаты деятельности плательщика, то есть исключалась из его налогооблагаемой прибыли.

* * *

Позднее Закон Иркутской области "О рентных платежах в электроэнергетике Иркутской области" был отменен в судебном порядке, так как противоречил российскому законодательству в части реализации права этого региона в своей нормотворческой деятельности. В частности, суд отнес рентные платежи к налогам, а субъекты Российской Федерации не имеют права устанавливать свои налоги, хотя в данном случае рентные платежи, по мнению многих экспертов, являются не налогами, а арендной платой региону со стороны частных предприятий, использовавших его гидроэнергетические ресурсы.

В целом же использовавшиеся в Иркутской области подходы к учету рентных особенностей в гидроэнергетике заслуживают внимания и могут быть использованы в дальнейшем при разработке норм федерального законодательства, регулирующего порядок введения рентных платежей в соответствующей сфере природопользования.

Возможность изъятия гидроэнергетического рентного эффекта у потребителей электроэнергии позволяла бы, по нашему мнению, существенно уменьшить дотирование крупных энергоемких предприятий имеющейся природной рентой у многих ГЭС и оставлять в бюджетах регионов возникающие у соответствующих организаций сверхдоходы. Данный подход позволит также изменить негативную тенденцию в распределении и перераспределении гидроэнергетической ренты, когда она уходит из регионов в виде дешевой продукции и подавляющей части прибыли энергоемких производств, а природной среде регионов наносится ущерб.

Поэтому при расчете ставок платы, видимо, следует учитывать необходимость компенсации ущерба, нанесенного гидроэнергетикой природе, хозяйству и населению, считая наличие единовременного некомпенсированного ущерба важным дополнительным аргументом для обоснования повышенной доли региона и его жителей в ренте территориальных ГЭС. Так, например, вызванный созданием и эксплуатацией Ангарского каскада ГЭС и водохранилищ суммарный ущерб, нанесенный земельным ресурсам и сельскому хозяйству, лесным и охотничьим, водным и рыбным ресурсам, населению и инфраструктуре Иркутской области, был сопоставим по расчетам с величиной совокупного гидроэнергетического рентного эффекта. В данном случае рентные отношения дополняются компенсационными, так как определенная часть гидроэнергетической ренты служит основным источником компенсации региону ущерба от гидроэнергетики. Это, по нашему мнению, не противоречит самой идее более полного учета рентной составляющей в ресурсных платежах.

* * *

В заключение в подтверждение вышеизложенных подходов к учету рентообразующих факторов в водопользовании для введения соответствующей системы платежей отметим, что в разработанной в 2002 г. Концепции совершенствования и развития системы государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом Российской Федерации отмечалось, что в перспективе расчетная база платежей за водопользование должна корректироваться (в сторону увеличения) с учетом социально-экономической оценки водных, биологических, гидроэнергетических, рекреационных и других ресурсов водных объектов, которые подлежат учету в системе национальных счетов.

В настоящее время эти активы не учитываются. В результате вся система экономических показателей водопользования существенно искажена, поскольку не учитывает, например, затраты на очистку забираемой из водоисточников загрязненной воды, лечение людей, потребляющих некачественную питьевую воду. Эти затраты отражаются в показателях экономической активности других отраслей экономики, что неправомерно выдается за показатели экономического роста. Реализация вышеуказанного подхода к корректировке платежей позволит обеспечивать бережное отношение водопользователей к водным ресурсам.

В.В.Петрунин

Советник налоговой службы

Российской Федерации II ранга

Подписано в печать

03.06.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——