"Бизнес-адвокат", 2005, N 7

ЦЕНТРОБАНК ПРОВЕРЯЕТ ПОДОПЕЧНЫХ

Вопросы, связанные с проведением проверок Центральным банком РФ (далее - ЦБ), всегда являются актуальными для кредитных организаций. В последние годы законодательство о проведении проверок коммерческих банков претерпело существенные изменения. По сути, сформировалась новая правовая база, ядро которой составили Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. от 23 декабря 2004 г.; далее - Закон) и принятые на его основе соответствующие нормативные акты ЦБ. Судебная практика, связанная с возникающими в ходе и по результатам проверок спорами, пока в России только формируется.

Кредитной организации важно учитывать самые разные аспекты назначения и проведения проверок ЦБ, включая вопросы порядка назначения, процедуры и сроков проведения проверок, полномочий проверяющих, взаимодействия банков с сотрудниками инспекционных групп ЦБ. В таком случае банк может успешно подготовиться к проверке, оперативно разрешать возникающие в ходе ее проведения вопросы, избежать споров с ЦБ и необоснованных попыток привлечь банк к ответственности за якобы допущенные нарушения действующего законодательства. Претензии ЦБ подчас строятся на неправильной оценке проверяющей группой действий (бездействия) кредитной организации в силу неполной или противоречивой информации, предоставленной сотрудниками банка во время проверки.

Рассматриваемые в настоящей статье вопросы касаются отдельных аспектов проведения проверок кредитных организаций на территории РФ. Под общим термином "кредитные организации"/"банки" в целях настоящей статьи понимаются банки, небанковские кредитные организации, а также их филиалы, если специально не подчеркивается иное.

Виды и основания проведения проверок

Для понимания полномочий сотрудников инспекционной группы ЦБ, условий и порядка проведения проверок необходимо обратить внимание на виды проверок, которые может проводить ЦБ. Условно их можно классифицировать в соответствии с гл.1 Инструкции ЦБ РФ от 1 декабря 2003 г. N 108-И "Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)" (в ред. от 13 января 2005 г.; далее - Инструкция N 108-И) по следующим основаниям.

1. В зависимости от объема анализа деятельности кредитной организации проверки делятся на комплексные и тематические.

Комплексной является проверка, проводимая по всем основным направлениям деятельности кредитной организации, за определенный период ее деятельности.

Тематической - проверка, проводимая по отдельным направлениям деятельности или видам банковских операций и других сделок, которые осуществляются кредитной организацией (ее филиалом), за определенный период ее деятельности.

2. В зависимости от поднадзорности территориальным учреждениям ЦБ структурных подразделений кредитной организации <*>, проверяемых в течение одной проверки, проверки подразделяются на региональные и межрегиональные.

     
   ————————————————————————————————
   

<*> К ним относятся головной офис кредитной организации, филиалы, представительства и внутренние структурные подразделения кредитной организации (ее филиала) вне местонахождения кредитной организации (ее филиала).

Региональной признается проверка, проводимая в отношении структурных подразделений кредитной организации, надзор за деятельностью которых осуществляется одним и тем же территориальным учреждением ЦБ. Межрегиональная проверка, напротив, проводится в отношении структурных подразделений банка, надзор за деятельностью которых осуществляют разные территориальные учреждения ЦБ. Разновидностью межрегиональной проверки является окружная проверка - проверка структурных подразделений кредитной организации, надзор за деятельностью которых осуществляют территориальные учреждения ЦБ. Их инспекционную деятельность координирует одна и та же межрегиональная инспекция Главной инспекции ЦБ.

3. В зависимости от проведения проверок согласно сводному годовому плану комплексных и тематических проверок кредитных организаций, составляемым на очередной календарный год, все проверки делятся на плановые и внеплановые. Плановые проверки предусмотрены указанным сводным планом. Внеплановые проверки, напротив, проводятся в специальных, не предусмотренных сводным планом случаях, которые рассматриваются далее.

4. В зависимости от числа проведения проверок по одному и тому же вопросу они классифицируются на основные и повторные.

Под повторными проверками понимаются проверки кредитной организации по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации.

Порядок назначения проверки.

Состав проверяющей группы

Первым моментом, который следует учитывать каждому банку при проведении проверки, является вопрос о правомерности назначения проверки. Исходя из требований нормативных актов ЦБ оценка правомерности назначения проверки должна осуществляться с соблюдением одного или нескольких следующих требований, которые к ней предъявляются.

1. Требование о принятии специального решения о проведении проверки.

Данное требование необходимо соблюдать при проведении внеплановых и повторных проверок.

Внеплановые проверки кредитных организаций проводятся на основе решений Совета директоров ЦБ, Председателя ЦБ (лица, его замещающего), Комитета банковского надзора ЦБ; решений руководства ЦБ по предложениям структурных подразделений ЦБ.

Кроме того, решение о проведении внеплановой проверки кредитной организации вправе принять руководитель территориального учреждения ЦБ (о проведении региональной проверки) или генеральный инспектор межрегиональной инспекции (о проведении окружной проверки) в случае возникновения оснований для проведения внеплановых проверок кредитных организаций (их филиалов), но только по основаниям, указанным в п.4.3 Инструкции N 108-И.

Такими основаниями являются:

- наличие у кредитной организации оснований для осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), предусмотренных ст.4 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", либо устранение причин возникновения оснований для осуществления мер по предупреждению несостоятельности силами исполнительных органов управления банка в сроки, установленные п.1 ст.11 указанного Закона;

- заявление об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций лиц, указанных в п.1 ст.35 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";

- обращение кредитной организации в ЦБ с ходатайством о расширении деятельности в соответствии с Инструкцией ЦБ РФ от 14 января 2004 г. N 109-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций" (в том числе с ходатайством о проведении комплексной проверки кредитной организации в случае истечения более 3 месяцев с даты завершения его предыдущей комплексной проверки до даты представления банком ходатайства о выдаче Генеральной лицензии в территориальное учреждение ЦБ);

- иные основания, предусмотренные законодательством РФ и нормативными актами ЦБ.

Проведение повторной проверки коммерческого банка требует в каждом случае специального решения Совета директоров ЦБ, если основанием для ее проведения является иная причина, чем реорганизация или ликвидация проверяемой кредитной организации.

2. Требование о подписании поручения о проведении проверки уполномоченным должностным лицом ЦБ.

Согласно Инструкции ЦБ РФ от 25 августа 2003 г. N 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации" (в ред. от 13 января 2005 г.; далее - Инструкция N 105-И) и Инструкции N 108-И, к должностным лицам ЦБ, обладающим правом поручать проведение проверок, в том числе подписывать поручения на проведение проверок, относятся субъекты, которых можно условно разделить на две группы.

В первую группу входят лица, уполномоченные подписывать поручения на проведение любых проверок кредитных организаций. К ним относятся: Председатель ЦБ, первый заместитель Председателя ЦБ, заместитель Председателя ЦБ, курирующий структурные подразделения ЦБ, осуществляющие функции банковского надзора, руководитель Главной инспекции кредитных организаций ЦБ.

Во вторую группу входят должностные лица ЦБ, которые вправе подписывать поручения на проведение проверок только определенных кредитных организаций.

Так, генеральный инспектор Главной инспекции ЦБ вправе подписывать поручения на проведение проверок кредитных организаций, надзор за которыми осуществляется территориальными учреждениями ЦБ, инспекционную деятельность которых он координирует.

Начальник (председатель) территориального учреждения ЦБ, его заместители вправе подписывать поручения на проведение проверок кредитных организаций, надзор за деятельностью которых осуществляет данное территориальное учреждение ЦБ.

Руководитель отделения территориального учреждения ЦБ, руководитель операционного управления территориального учреждения ЦБ имеют право подписи поручений на проведение проверок кредитных организаций, надзор за деятельностью которых осуществляет данное отделение территориального учреждения ЦБ (в случае создания отделения территориального учреждения ЦБ, операционного управления территориального учреждения ЦБ и предоставления его сотрудникам полномочий на проведение проверок).

Наконец, руководитель РКЦ территориального учреждения ЦБ вправе подписывать поручения на проведение проверок кредитных организаций, надзор за деятельностью которых осуществляет данное территориальное учреждение ЦБ, если предметом проверок является исключительно выполнение кредитными организациями нормативов обязательных резервов.

Круг лиц, имеющих право подписи поручений на проведение повторной проверки кредитной организации, существенно сужен. Такими лицами являются исключительно Председатель ЦБ, первый заместитель Председателя ЦБ, заместитель Председателя ЦБ, курирующий структурные подразделения ЦБ, осуществляющие функции банковского надзора, руководитель Главной инспекции, лица, их замещающие.

3. Требования об основаниях проведения проверок

Законодательством установлены специальные требования к основаниям проведения внеплановых и повторных проверок.

Согласно п.4.1 Инструкции N 108-И, основаниями для проведения внеплановых проверок кредитной организации являются:

- наличие данных о нарушениях кредитной организацией законодательства РФ и нормативных актов ЦБ;

- существенное изменение финансового состояния кредитной организации, в том числе наличие оснований для осуществления мер по предупреждению ее несостоятельности (банкротства);

- выявление фактов, свидетельствующих о возможной недостоверности учета (отчетности) кредитной организации, а также задержка представления в ЦБ ее отчетности более чем на 15 дней;

- необходимость проверки выполнения кредитной организацией принятых на себя обязательств, в том числе обязательств по выполнению планов мер по ее финансовому оздоровлению;

- обращения кредитной организации в ЦБ с ходатайством о предоставлении кредитов ЦБ или отсрочки формирования обязательных резервов, депонируемых в ЦБ;

- обращения федеральных органов в случаях, предусмотренных законодательством РФ (например, правоохранительных органов и органов прокуратуры, имеющих информации о несоблюдении кредитной организацией требований действующего законодательства);

- обращения органов банковского надзора иностранных государств;

- иные случаи, определенные законодательством РФ и нормативными актами ЦБ, либо иные причины, обусловившие необходимость проведения проверок кредитной организации.

Таким образом, следует уделять особое внимание мотивированности решения ЦБ о проведении внеплановой проверки. В том случае, если отсутствуют основания для проведения проверки либо они не конкретизируются, существует возможность обжалования решения о проведении проверки как недействительного, а действий по ее проведению - как незаконных (ч.1 ст.198 АПК РФ), при условии, что такие действия нарушили права и законные интересы банка.

Повторные проверки

Перечень оснований для проведения повторных проверок весьма сужен. Согласно ст.73 Закона Банк России вправе провести повторную проверку только:

а) в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации, либо

б) по мотивированному решению Совета директоров ЦБ, которое принимается исключительно в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения ЦБ, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения ЦБ в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов кредитной организации. Для указанных целей ходатайство структурного подразделения ЦБ должно содержать указания на выявленные признаки неустойчивого финансового состояния кредитной организации, если эти признаки создали реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации.

Таким образом, следует тщательно проверять соблюдение со стороны ЦБ всех вышеуказанных требований, обеспечивающих законность проверки. Несоблюдение таких требований позволяет сделать вывод о нарушении порядка и условий назначения проверки (отсутствие оснований, отсутствие решения, на основании которого может проводиться проверка, выдача поручения на проведение проверки неуполномоченным лицом), что говорит о незаконности действий ЦБ по назначению и проведению проверки и недействительности решений о ее назначении. Данные факты необходимо отражать в замечаниях на акт проверки.

Судебная практика подтверждает необходимость соблюдения указанных требований. Примером может служить Постановление ФАС Московского округа от 29 августа 2003 г. по делу N КА-А40/6141-03 по жалобе ОАО АКБ "Авангард". Поручение ЦБ на проведение проверки было признано незаконным, поскольку фактически проводилась повторная проверка при отсутствии оснований для ее проведения и специального решения, принятого советом директоров ЦБ.

Согласно Инструкции N 105-И проверки кредитных организаций проводятся на основании документа, подтверждающего полномочия уполномоченных представителей ЦБ на проведение проверки кредитной организации. В поручении на проведение проверки определяется персональный состав уполномоченных представителей ЦБ, образующих рабочую группу, с указанием руководителя рабочей группы и ее членов.

В случае необходимости изменения персонального состава рабочей группы ЦБ должно оформляться дополнение к поручению на проведение проверки, являющееся неотъемлемой его частью. Следует подчеркнуть, что дополнение может подписывать только должностное лицо ЦБ, имеющее право подписывать поручение о проведении в отношении данной кредитной организации проверки, аналогичной осуществляемой.

Таким образом, следует обратить внимание на состав лиц, проводящих проверку. Иные лица, чем те, которые указаны в поручении и дополнениях, входить в инспекционную группу не вправе. Кроме того, следует проверять соблюдение ЦБ требований к включению новых лиц в число инспекционной группы.

Несоблюдение указанных требований следует отражать в замечаниях к акту. Это может служить основанием для оспаривания действий ЦБ по проведению проверки как незаконных. В случае судебного спора с ЦБ можно заявить ходатайство о признании доказательств, полученных в ходе проверки, незаконно включенными в состав инспекционной группы сотрудниками ЦБ, недопустимыми, собранными с нарушением требований федерального закона (ч.3 ст.64 АПК РФ), а именно требований абз.2 ст.73 Закона о том, что проверки могут осуществляться только уполномоченными представителями (служащими) Банка России в установленном ЦБ порядке.

Периодичность проверок. Проверяемый период.

Сроки проведения проверок

Согласно п.1.4 Инструкции N 105-И проверки кредитных организаций проводятся не реже 1 раза в год. Иная периодичность проверок установлена в отношении соблюдения банками требований о нормативах обязательных резервов: такие проверки осуществляются не реже 2 раз в год.

Согласно ст.73 Закона, п.1.8 Инструкции N 105-И проверка кредитной организации осуществляется за период, который не может превышать 5 календарных лет деятельности кредитной организации, предшествующих году проведения проверки. Любые действия ЦБ по проведению проверки за более длительный период являются незаконными.

Следует учитывать, что в соответствии со ст.73 Закона и п.1.9 Инструкции N 105-И, Банк России не вправе проводить более 1 проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала), за исключением случаев, рассмотренных выше <**>. Следует также учитывать, что проведение повторной проверки кредитной организации на основании мотивированного решения Совета директоров ЦБ осуществляется при участии представителей центрального аппарата ЦБ.

     
   ————————————————————————————————
   

<**> Данные требования не распространяются к тематическим инспекционным проверкам для оценки достоверности учета и отчетности, а также установления фактов, которые связаны с определением соответствия банка требованиям к участию в системе страхования вкладов и которые невозможно получить методами дистанционного надзора (ст.45 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2004 г.).

Нарушение указанных требований позволяет оспаривать проверку как незаконную, а решение о ее назначении - как недействительное. В результате, если на основании проверки ЦБ принимает решение о привлечении кредитной организации к ответственности согласно ст.74 Закона за нарушения требований действующего законодательства, то у банка есть основания оспаривать такое решение как недействительное.

Важным моментом является срок проведения проверки. Проверка кредитной организации начинается с момента предъявления руководителем рабочей группы поручения на проведение проверки. В связи с этим проверяемой кредитной организации следует обратить особое внимание на фиксацию начальных и конечных дат проверки в строгом соответствии со следующими требованиями Инструкций ЦБ.

Руководитель рабочей группы предъявляет и вручает первый экземпляр поручения на проведение проверки:

- руководителю кредитной организации (или ее филиала, в случае проведения проверки филиала);

- руководителю дополнительного офиса, руководителю кредитно-кассового офиса, заведующему операционной кассой вне кассового узла, кассовому работнику обменного пункта и иным ответственным работникам внутренних структурных подразделений кредитной организации, подлежащих проверке (в случае проведения проверок внутренних структурных подразделений вне местонахождения кредитной организации без ее предварительного уведомления).

Проверка кредитной организации завершается после передачи акта проверки для ознакомления ее органам управления на основании протокола приема-передачи акта проверки или заказным почтовым отправлением.

Проверка проводится в срок, исчисляемый с даты начала проверки до даты ее завершения и устанавливаемый должностным лицом ЦБ, обладающим правом поручать проведение проверки. Данный срок указывается в поручении как дата выдачи поручения и дата, до которой действует поручение.

Следует учесть, что нормативными актами ЦБ установлены предельные сроки проведения некоторых видов проверок. Так, комплексная проверка кредитной организации проводится в срок до 60 рабочих дней. Тематическая проверка банка проводится в срок до 35 рабочих дней. При необходимости срок проведения комплексной или тематической проверки может быть продлен должностным лицом ЦБ, подписавшим поручение на проведение проверки, не более чем на 25 рабочих дней.

В срок проведения проверки не включается период, на который она может быть приостановлена по основаниям, предусмотренным п.1.10 Инструкции ЦБ РФ N 105-И. Следует уделить особое внимание проверке соблюдения ЦБ формы и содержания решения о приостановлении проверки.

Только должностное лицо ЦБ, подписавшее поручение на проведение проверки, на основании сообщения руководителя рабочей группы может принять решение о приостановлении проверки кредитной организации только при наличии обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности продолжения проведения проверки, в том числе в случаях:

- угрозы жизни и здоровью руководителя и членов рабочей группы;

- противодействия банка проведению проверки;

- иных оснований, препятствующих проведению проверки.

Таким образом, перечень оснований для приостановления проведения проверки не является закрытым. В результате нельзя исключить на практике возможные злоупотребления со стороны ЦБ, когда сотрудники инспекционной группы, проводящие, например, внеплановую проверку на основании данных о нарушении банком действующего законодательства, сталкиваются с ситуацией, когда доказательств таких нарушений не обнаружено. В таком случае весьма велик соблазн для ЦБ провести проверку иных кредитных организаций, тесно сотрудничающих с проверяемым банком, в том числе его дочерних банков, либо затребовать данные из правоохранительных органов, приостановив при этом проверку до времени обнаружения необходимых доказательств допущенных проверяемой кредитной организацией нарушений.

Такие действия ЦБ важно блокировать, принося замечания на акт проверки и жалобы на решение о приостановлении проверки как незаконное, поскольку основание для приостановления проверки в виде объективной невозможности ее проведения отсутствует.

Уведомление о приостановлении проверки кредитной организации (филиала) направляется руководителю кредитной организации (филиала). При этом оно должно быть подписано только тем должностным лицом ЦБ, которое подписало поручение на проведение проверки.

В период приостановления проверки сотрудники ЦБ не вправе осуществлять действия, фактически направленные на ее продолжение. Данное требование действует до момента принятия решения о возобновлении проверки, которое подписывается должностным лицом ЦБ, принявшим решение о приостановлении проверки, и вручается под роспись руководителю кредитной организации (ее филиала).

Вопрос о правовых последствиях несоблюдения ЦБ сроков проведения проверки в судебной практике пока однозначно не решен. Представляется, что в подобной ситуации у проверяемой кредитной организации есть два варианта действий. Она может либо обжаловать проверку в целом как незаконную, либо обжаловать только действия сотрудников инспекционной группы, совершенные по истечении срока проверки (в таком случае можно заявить ходатайство о признании полученных ими в этот период доказательств нарушения банком действующего законодательства как незаконных).

(Окончание см. "Бизнес-адвокат", 2005, N 8)

Н.Пиксин

Адвокат,

партнер

Т.Оксюк

Адвокат

Международная юридическая фирма

CMS Hasche Sigle

Подписано в печать

30.03.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——