"Налоги и налогообложение", 2005, N 3

О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ СИСТЕМЫ ПЛАТЕЖЕЙ

ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

Вопрос о совершенствовании системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду был рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации 3 марта 2005 г.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору предложила рассмотреть и принять решение по двум основным направлениям совершенствования системы платежей. Первое направление - тактическое, ориентированное на уточнение действующего порядка, обеспечение выполнения заданий, предусмотренных федеральным бюджетом на 2005 г. Второе направление - стратегическое, определяющее совершенствование системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

Напомним, что ст.16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установлено, что негативное воздействие на окружающую среду является платным. В целях регулирования воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и сохранения благоприятной окружающей среды осуществляется нормирование в области охраны окружающей среды, которое заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Нормативы допустимого воздействия являются основой для оценки воздействия на окружающую среду, расчета платежей и штрафов за негативное воздействие на окружающую среду.

Система экологических платежей и внебюджетных экологических фондов, решающих природоохранные задачи, была сформирована в 1991 - 1992 гг.

Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ и лимитов размещения отходов осуществлялись за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а за их превышение - за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия.

При этом только 10% взимаемых средств перечислялись в бесспорном порядке в федеральный бюджет и администрировались налоговыми органами. Оставшаяся часть администрировалась Госкомэкологией России и зачислялась на специальные счета внебюджетных экологических фондов, которые целенаправленно расходовались на природоохранные цели.

Выполнение природоохранных мероприятий предприятиями за счет собственных средств могло осуществляться в зачет экологических платежей.

В 2001 г. внебюджетные экологические фонды были упразднены и платежи за загрязнение окружающей среды перечислялись Федеральным казначейством в федеральный бюджет (19%) и бюджеты субъектов Российской Федерации (81%), налоговые органы осуществляли учет платежей за загрязнение окружающей среды и контроль за полнотой и своевременностью поступления данных платежей. В связи с чем, целевой характер расходования платежей за загрязнение окружающей среды на природоохранные цели был утрачен.

Развитие в последние годы бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации привело к противоречивости некоторых положений Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632.

Однако в соответствии с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. N 284-О платежи за загрязнение окружающей среды признаны платежами неналогового характера. По настоящее время Постановление Правительства Российской Федерации N 632 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г. N 463) сохраняет силу и подлежит применению.

В соответствии со ст.15 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" было установлено, что в 2004 г. плата за негативное воздействие на окружающую среду распределяется по следующим нормативам: в доход федерального бюджета - 20% поступлений; в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации - 80% поступлений.

Такое распределение платежей за негативное воздействие на окружающую среду сохраняется и в 2005 г.

В 2004 г. налоговые органы не осуществляли администрирование указанных платежей и не был решен вопрос о передаче функций по контролю за полнотой и своевременностью поступления платежей Министерству природных ресурсов Российской Федерации. Таким образом, в существующей системе платежей за негативное воздействие на окружающую среду отсутствует механизм администрирования платы и требуется усовершенствование экономического стимулирования проведения природоохранных мероприятий.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год" функции администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду в 2005 г. возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации и с целью реализации поставленных задач по администрированию поступлений в бюджеты Российской Федерации в части платы за негативное воздействие на окружающую среду, возложенных на Службу, доработан Порядок определения платы за негативное воздействие на окружающую среду, изложенный в проекте постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

В указанном проекте постановления Правительства Российской Федерации сохранены и не претерпели существенных изменений основные положения действующего механизма исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Сохранены три вида платежей за загрязнение окружающей среды:

- в размерах, не превышающих установленные предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ;

- в пределах установленных лимитов (выбросов, сбросов, размещения отходов);

- за сверхлимитное загрязнение окружающей среды.

Основные изменения и дополнения, внесенные в текст проекта постановления, касаются следующих положений:

- уточнены плательщики платы (к ним отнесены юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность, которая оказывает негативное воздействие на окружающую среду);

- определен порядок администрирования платы (постановка на учет плательщиков; порядок начисления и внесения платы; механизм зачета и возврата излишне уплаченных платежей; санкции за неплатеж (пени, суд);

- контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платы);

- определен отчетный период взимания платы и сроки ее внесения в бюджеты всех уровней, в качестве окончательного расчетного периода установлен IV квартал (предлагается вносить авансовые платежи за три квартала);

- заложены экономические стимулы для осуществления природоохранных мероприятий за счет собственных средств плательщика посредством зачета произведенных затрат на эти цели;

- предусмотрено право уполномоченным органам исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в области охраны окружающей среды, производить корректировку платы с учетом освоения плательщиком средств на выполнение природоохранных мероприятий;

- введена система принудительного взыскания платы за неявку для постановки на учет плательщиков и отказа от внесения платы;

- определены полномочия Службы по начислению пеней за несвоевременное внесение платы и взысканию платы по решению суда в отношении плательщиков, не исполняющих обязанности по ее внесению в доход бюджета, в рамках Бюджетного кодекса.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. признан недействующим п.2 Постановления Правительства Российской Федерации N 632, которым регламентировано утверждение нормативов платы и коэффициентов экологической ситуации.

В целях реализации мер по восстановлению платежей за негативное воздействие на окружающую среду было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления". Основная задача принятия указанного Постановления Правительства Российской Федерации - утверждение нормативов платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов, учитывающих экологические факторы.

Указанным Постановлением установлено два вида нормативов платы по каждому ингредиенту загрязняющего вещества с учетом степени опасности для окружающей среды:

- за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в пределах допустимых нормативов;

- за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов в пределах установленных лимитов.

Нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду рассчитаны исходя из базовых нормативов платы, утвержденных Минприроды России 27 ноября 1992 г. по согласованию с Минфином России и Минэкономики России с учетом накопленного к 2002 г. коэффициента индексации (110,92 раза) и ежегодной инфляционной составляющей. Нормативы платы установлены за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ по 210 видам загрязняющих веществ, за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты по 142 видам загрязняющих веществ. Это количество загрязняющих веществ определено исходя из анализа существующих производств и разработанных методик аналитического контроля. В перечень нормативов платы за выбросы в атмосферный воздух включено дополнительно 15 загрязняющих веществ и в перечень нормативов платы за сбросы в водные объекты одно загрязняющее вещество - стронций.

Принятие Правительством Российской Федерации Концепции развития автомобильной промышленности России на период до 2010 г. потребовало введения коэффициента к нормативам платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ передвижными источниками (для различных видов топлива), определяемого классом передвижного источника в соответствии с Правилами Европейской экономической комиссии ООН. Предлагается установить следующие значения коэффициентов: Евро-0 - 3; Евро-1 - 2; Евро-2 - 1; Евро-3 - 0,5; Евро-4 - 0,3; Евро-5 - 0,2. Указанные коэффициенты вводятся в целях экономического стимулирования хозяйствующих субъектов России к приобретению автотранспортного средства с минимальными выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Внесение указанных изменений направлено на совершенствование экономического регулирования в области охраны окружающей среды, что позволит обеспечить исполнение механизма администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду и заложить экономические стимулы для осуществления природоохранных мероприятий.

Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" определены функции по осуществлению нормативного правового регулирования по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Исполнение дополнительных функций администратора платежей за негативное воздействие на окружающую среду, возложенных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год", требует проведения ряда финансовых и организационных мероприятий.

Статьей 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" установлено, что формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами.

Между тем плата за негативное воздействие на окружающую среду с учетом даже штрафных санкций составляет сотые доли процента в затратах и десятые доли процента от прибыли предприятий. Снижаются объемы затрат хозяйствующих субъектов на реализацию природоохранных мероприятий. Скорость амортизации основных средств природоохранного назначения на 1 - 2 порядка превышает скорость ввода в строй новых мощностей.

Длительное время не совершенствовавшаяся система экологических платежей привела к ситуации, когда размеры ставок платежей не повышались, а применяемые коэффициенты индексации не в полной мере учитывали темпы роста инфляции. Утрачен целевой характер использования средств, поступающих в бюджеты различного уровня платы за загрязнение окружающей среды, на реализацию природоохранных мероприятий.

В результате этого предприятиям оказалось гораздо выгоднее загрязнять окружающую среду, а не вкладывать средства в природоохранные мероприятия.

Таким образом, отсутствие экономического стимулирования предприятий в решении природоохранных задач, незначительность объемов платежей за негативное воздействие на окружающую среду по отношению к объемам бюджетов различных уровней, т.е. потеря как компенсационного, так и регулятивного характера платы за негативное воздействие на окружающую среду, ведет к увеличению объемного загрязнения окружающей среды.

Мировая практика свидетельствует, что сложившаяся в России ситуация очень схожа с той, с которой столкнулись несколько десятилетий назад экономически развитые страны мира. Устойчивый рост ВВП сопровождается ростом негативного воздействия на состояние окружающей среды.

С учетом изложенного Правительству РФ было предложено определить главной целью совершенствования системы платежей стимулирование снижения негативного воздействия на окружающую среду путем восстановления основных принципов платы за негативное воздействие на окружающую среду: регулятивного и компенсационного.

Был предложен следующий концептуальный подход к достижению этой цели.

Плата за негативное воздействие не является источником пополнения бюджета и относится к неналоговым обязательным платежам, взимаемым с субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, в целях стимулирования снижения указанного воздействия.

Должен быть установлен порядок административного регулирования негативного воздействия на окружающую среду, при котором исключается установление субъектам хозяйственной деятельности временно согласованных нормативов (лимитов) на выбросы, сбросы загрязняющих веществ. В качестве платежной базы за сбросы, выбросы загрязняющих веществ предполагается установить массу выбросов и сбросов загрязняющих веществ, превышающую допустимые нормативы (в соответствии с нормативами платы).

Плата за сбросы, выбросы загрязняющих веществ в пределах нормативов допустимого воздействия не начисляется.

Плата за сбросы, выбросы загрязняющих веществ начисляется и взимается только за объемы загрязняющих веществ, образующиеся в результате хозяйственной и иной деятельности за отчетный период с учетом превышения установленных нормативов.

Плата за размещение отходов производства и потребления начисляется и взимается за объемы размещаемых отходов в пределах лимитов на их размещение и за превышение этих лимитов в соответствии с нормативами платы.

Нормирование допустимого воздействия на окружающую среду и администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду предлагается осуществлять:

- на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, - Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- на других объектах - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Для экономического стимулирования осуществления природоохранных мероприятий в условиях рыночных отношений размер платы за негативное воздействие на окружающую среду должен отражать необходимые затраты на устранение этих воздействий, то есть носить компенсационный характер. Для этого необходимо обеспечить поэтапное повышение величины размеров ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду до величины, обеспечивающей компенсационный характер платы.

Для администрирования и начисления платы за негативное воздействие на окружающую среду на федеральном уровне должен быть установлен ограниченный перечень загрязняющих веществ. Субъектам Российской Федерации предлагается предоставить право, исходя из экологической ситуации, дополнительно расширять данный перечень загрязняющих веществ и устанавливать по ним ставки платы.

Средства, поступающие в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду с объектов федерального государственного экологического контроля, распределяются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. С объектов, подлежащих региональному государственному экологическому контролю, плата за негативное воздействие на окружающую среду зачисляется в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации. При этом решение текущих экологических проблем производится за счет собственных средств предприятий, муниципальных и региональных бюджетов. Федеральные средства должны использоваться для поддержки межрегиональных экологических программ, а также на ликвидацию накопленного экологического ущерба.

Одновременно должен быть усилен контроль за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности требований в области охраны окружающей среды, в том числе установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, который подразделяется на следующие уровни: федеральный, региональный и муниципальный. В основе контроля закладывается инструментальный метод с участием аналитических лабораторий.

Предлагаемый концептуальный подход потребует развития нормативной, правовой и материально-технической базы, в том числе:

- разработку новых и внесение изменений в действующие федеральные законы в области охраны окружающей среды;

- установление технических регламентов;

- проведения контрольных химико-лабораторных анализов аккредитованными аналитическими лабораториями;

- осуществление производственного контроля за соблюдением установленных нормативов.

При одобрении предложенного концептуального подхода к совершенствованию системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду во взаимодействии с министерствами и ведомствами будут конкретизированы технические механизмы, установлен перечень загрязняющих веществ для начисления платы и определены количественные величины повышающего коэффициента к нормативам платы и размеры ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду, что должно быть реализовано в концепции проекта Федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду".

Правительство Российской Федерации приняло к сведению доклад Ростехнадзора по данному вопросу. Ростехнадзору совместно с Минэкономразвития России, МПР России и Минфином России с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти поручено обеспечить подготовку проекта федерального закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду с учетом состоявшегося обсуждения, обратив особое внимание на:

- установление платы за превышение нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду и поэтапное ее увеличение как меры стимулирования плательщиков к проведению мероприятий, направленных на охрану окружающей среды в части осуществления природоохранной инвестиционной деятельности;

- отмену начисления платы за негативное воздействие на окружающую среду в пределах действующих нормативов;

- исключение практики установления субъектам хозяйственной деятельности временно согласованных нормативов (лимитов) на выбросы, сбросы загрязняющих веществ;

- уточнение и утверждение базового перечня загрязняющих веществ для администрирования и начисления платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- предоставление права субъектам Российской Федерации, исходя из экологической ситуации, расширять базовый перечень загрязняющих веществ и устанавливать по ним региональные ставки платы.

Проект указанного федерального закона должен быть представлен в Правительство Российской Федерации до 1 июля 2005 г.

Вместе с тем Ростехнадзору с участием Минэкономразвития России, МПР России, Минфина России и заинтересованных организаций поручено:

- проработать и представить до 15 апреля 2005 г. в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию администрирования платы и усилению контроля за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности требований в области охраны окружающей среды, в том числе нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с учетом уточнения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;

- подготовить и внести в Правительство Российской Федерации предложения по развитию нормативной и материально-технической базы системы аккредитованных аналитических лабораторий.

Ростехнадзору совместно с Минфином России также необходимо проработать вопрос о передаче из ФНС России в Ростехнадзор информационной базы по субъектам хозяйственной и другой деятельности, осуществляющим плату за негативное воздействие на окружающую среду, а также обеспечить необходимое взаимодействие с ФНС России в целях безусловного выполнения бюджетного задания в 2005 г. Ростехнадзору, Минсельхозу России, Минздравсоцразвития России поручено дополнительно проработать поднятый на заседании вопрос по уточнению класса опасности отходов сельскохозяйственного производства и при необходимости внести соответствующие предложения в Правительство РФ.

И.Д.Болотов

Подписано в печать

15.03.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——