"Налоги и налогообложение", 2005, N 3

НОВЫЕ КОНТУРЫ ЗЕМЕЛЬНОГО НАЛОГА:

СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗЕМЕЛЬНОМ НАЛОГЕ

В связи с принятием новой главы "Земельный налог" Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) и сохранением силы отдельных положений Закона РФ "О плате за землю" сложилась непростая ситуация с правовым регулированием этого налога.

В действие гл.31 "Земельный налог" НК РФ была введена Федеральным законом от 29 ноября 2004 г. <1>. Статья 8 данного Закона устанавливает, что он вступает в силу с 1 января 2005 г., "но не ранее чем по истечении одного месяца со дня его официального опубликования, за исключением статьи 6 настоящего Федерального закона".

     
   ————————————————————————————————
   

<1> О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации: Федеральный закон от 29.11.2004 N 141-ФЗ // РГ. 2004. 30 нояб. N 265.

Между тем на основании п.2 ст.2 Федерального закона от 29 ноября 2004 г. Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" <2> за исключением ст.25 утрачивает силу только с 1 января 2006 г.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> О плате за землю: Закон РСФСР от 11.10.1991 N 1738-1 // РГ. 1991. 30 окт.

Таким образом, правовое регулирование земельного налога как минимум на протяжении всего 2005 г. будет осуществляться одновременно двумя актами - НК РФ и Законом РФ "О плате за землю". Это обстоятельство и представляет собой основную особенность правового регулированием земельного налога на данном этапе.

В целях упорядочения и лучшего понимания рассматриваемого вопроса целесообразно выстроить действующую на данный момент систему законодательства о земельном налоге.

Эту систему можно определить как совокупность законодательных актов и принимаемых органами муниципальных образований нормативных правовых актов, связанных между собой нормами по установлению и взиманию земельного налога.

Отдельный блок источников правового регулирования составляют нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти, принимаемые ими в рамках своих полномочий и регулирующие налоговые и земельные отношения.

Система законодательства о земельном налоге представлена тремя уровнями: федеральным, региональным и местным. С 1 января 2006 г. данная система должна претерпеть существенные изменения и будет представлена федеральным и местным уровнем (региональный уровень будет представлен только городами федерального значения - Москвой и Санкт-Петербургом).

Еще одна особенность современного состояния правового регулирования земельного налога состоит в том, что сразу несколько отраслей российского законодательства (налоговое, земельное, бюджетное, водное, лесное) в той или иной степени затрагивают вопросы обложения земельным налогом, в связи с чем возникает проблема их "разведения" в регулировании земельного налога.

Очевидно, что на ведущие позиции выходит законодательство о налогах и сборах, особенно в связи с принятием гл.31 НК РФ. Налоговый кодекс закрепляет общие и основополагающие начала для всех налогов, в том числе и земельного налога.

В соответствии со ст.15 части первой Налогового кодекса РФ земельный налог является одним из двух местных налогов, существующих на данный момент в системе налогов Российской Федерации (другим местным налогом является налог на имущество физических лиц).

В ст.12 части первой Налогового кодекса РФ, среди прочего, дается понятие местного налога. В соответствии с п.4 ст.12 Налогового кодекса РФ местные налоги:

1) устанавливаются Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами органов муниципальных образований о налогах;

2) вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами органов муниципальных образований о налогах;

3) обязательны к уплате на территории соответствующих муниципальных образований.

Все эти положения нашли свое отражение в гл.31 НК РФ.

Как следует из п.2 ст.7 Федерального закона от 29 июля 2004 г. <3> до 1 января 2006 г. земельный налог будет продолжать взиматься по старым правилам - в соответствии с Законом РФ "О плате за землю" (с последующими изменениями и дополнениями).

     
   ————————————————————————————————
   

<3> О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах: Федеральный закон от 29.07.2004 N 95-ФЗ // РГ. 2004. 3 авг. N 164.

С 1 января 2006 г. Закон РФ "О плате за землю", за исключением его ст.25, утрачивает силу. До этого срока представительные органы поселений (муниципальных районов) и городских округов, вновь образованные в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4>, вправе принять соответствующие нормативные правовые акты о введении земельного налога в действие в соответствии с новой редакцией Налогового кодекса РФ. На основании ст.3 Федерального закона от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ, при принятии представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) нормативных правовых актов (законов) о введении с 1 января 2005 г. в соответствии с гл.31 "Земельный налог" части второй Налогового кодекса Российской Федерации земельного налога на территориях соответствующих муниципальных образований (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) Закон Российской Федерации "О плате за землю" (за исключением ст.25) не применяется. Законодатель допускает принятие соответствующих актов и в 2005 г. Заметим, что Федеральный закон N 141-ФЗ принят позже Федерального закона N 95-ФЗ.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // РГ. 2003. 8 окт. N 202.

Фактически как минимум весь 2005 г. правовое регулирование земельного налога будет осуществляться Законом РФ "О плате за землю", нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов муниципальных образований о плате за землю, принятыми ими до конца 2004 г.

Тому есть несколько объяснений. Во-первых, представительным органам муниципальных образований необходимо время для принятия нормативных правовых актов о земельном налоге в соответствии с НК РФ. Во-вторых, сделать им это будет очень сложно, в связи с положениями гл.31 НК РФ (ст.390 определяет, что налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельных участков). Определение кадастровой стоимости потребует немало времени и больших затрат. Предполагая эти сложности, законодатель установил, что ст.25 Закона РФ "О плате за землю", посвященная нормативной цене земли, не прекращает свое действие вместе со всеми остальными положениями этого Закона.

В новой главе НК РФ оговаривается особый порядок установления земельного налога в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

В этих двух субъектах Российской Федерации земельный налог устанавливается Налоговым кодексом РФ и законами Москвы и Санкт-Петербурга, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с Налоговым кодексом РФ и законами Москвы и Санкт-Петербурга и обязателен к уплате на территориях указанных городов федерального значения.

Следует обратиться и к земельному законодательству, которое по рассматриваемой проблеме представлено прежде всего Земельным кодексом Российской Федерации <5>, - далее в тексте - ЗК РФ (ст.ст.6 - 7, 15 - 21, 24, 65 - 66, 77, 78, 85, 87, 101, 102) и Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" <6> (ст.ст.1, 12 - 16). Например, в ст.1 этого Федерального закона дается определение земельного участка: "Часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами".

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001 N 136-ФЗ // РГ. 30 окт. 2001. N N 211 - 212.

<6> О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 02.01.2000 N 28-ФЗ // РГ. 2000. 10 янв.

В первую очередь нас интересуют нормы о стоимости земельного участка. Оценке земли посвящена ст.66 ЗК РФ. Она определяет, что рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности.

Для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель, за одним исключением: в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости. Порядок проведения государственной кадастровой оценки земель устанавливается Правительством Российской Федерации.

В основу определения суммы налога к уплате положена стоимостная характеристика объекта налогообложения - кадастровая стоимость земельного участка. Кадастровая стоимость земельных участков определяется в процессе государственной кадастровой оценки земель в соответствии с Постановлением Правительства "Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель" <7>. Результаты государственной кадастровой оценки земель содержатся в государственном земельном кадастре.

     
   ————————————————————————————————
   

<7> Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель: Постановление Правительства РФ от 08.04.2000 N 316 // СЗ РФ. 2000. 17 апр. N 16. ст.1709.

В числе иного законодательства, положения которого имеют непосредственное отношение к регулированию земельного налога, следует упомянуть Бюджетный кодекс РФ, который в ст.61 относит к налоговым доходам местных бюджетов собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации.

С 1 января 2006 г. ст.61 БК РФ будет действовать в новой редакции в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" <8> (ред. от 29 ноября 2004 г.).

     
   ————————————————————————————————
   

<8> О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ // РГ. 2004. 25 авг. N 182.

Изменения коснулись налоговых доходов бюджетов поселений - в бюджеты поселений теперь зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: земельного налога, по нормативу 100% (ст.61 БК РФ).

Кроме того, Бюджетный кодекс РФ был дополнен ст.ст.61.1, 61.2, которые также вступают в действие с 1 января 2006 г.

Статья 61.1 "Налоговые доходы муниципальных районов" устанавливает, что в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: "...земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100 процентов...".

Статья 61.2 "Налоговые доходы бюджетов городских округов" предусматривает, что в бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами городских округов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: "...земельного налога - по нормативу 100 процентов...".

Однако согласно ст.6 Федерального закона от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ в п.1 ч.3 ст.2 Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" слова "по ставкам, установленным представительными органами соответствующих муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах" исключены.

Таким образом, согласно действующему на данный момент законодательству доходы от местных налогов должны зачисляться в местные бюджеты.

До настоящего времени нормативно-правовое регулирование земельного налога на региональном уровне осуществлялось по двум направлениям:

1. Законодательные органы субъектов Российской Федерации в соответствии с Законом РФ "О плате за землю" принимали свои законы о плате за землю.

2. Законодательные органы субъектов Российской Федерации принимали постановления о применении на своих территориях Закона РФ "О плате за землю".

В соответствии с Законом РФ "О плате за землю" органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации исходя из средних размеров налога с одного гектара пашни и кадастровой оценки угодий устанавливаются и утверждаются ставки земельного налога по группам почв пашни, а также многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ.

Минимальные ставки земельного налога за один гектар пашни и других сельскохозяйственных угодий устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.

При исчислении сумм земельного налога для плательщиков вводятся коррективы на местоположение их земельных участков (средние размеры земельного налога с одного гектара пашни по субъектам Российской Федерации применяются согласно Приложению 1) (ст.5 Закона РФ "О плате за землю").

Согласно положениям ст.3 Закона РФ "О плате за землю" ставки земельного налога за земли всех категорий основного целевого назначения в районах проживания малочисленных народов Севера, а также за земли, используемые в качестве оленьих пастбищ в других регионах Российской Федерации, устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, а средства, поступающие в счет уплаты налога за эти земли, не централизуются в федеральный бюджет.

В соответствии со ст.6 Закона РФ "О плате за землю" органам местного самоуправления предоставляется право с учетом благоприятных условий размещения земельных участков повышать ставки земельного налога, но не более чем в два раза.

Органы местного самоуправления имеют также право, на основании ст.17 этого Закона, с учетом местных условий устанавливать другие сроки уплаты налога, а также предоставлять льготы в соответствии с действующим законодательством по земельному налогу в пределах сумм, поступающих в местный бюджет.

Реализацией этих положений в целом и ограничиваются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

А.А.Ялбуганов

Д. ю. н.,

профессор кафедры финансового права

Государственного университета -

Высшей школы экономики

Подписано в печать

15.03.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——