"Финансовое право", 2005, N 1

НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ И ИХ РОЛЬ

В БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКЕ ГОСУДАРСТВА

Критическое состояние материального производства, в котором была занята подавляющая часть населения России, вызвало глубокие социальные деформации в обществе, из которых наиболее существенной является нарушение нормативных пропорций формирования денежных доходов населения, происходящее на фоне все более обостряющейся проблемы невыплаты зарплаты.

Финансирование образования, науки, культуры и здравоохранения из федерального бюджета не обеспечивало даже минимальных потребностей этих социально значимых областей. Мало кто будет отрицать, что эти и другие проблемы, прежде всего, связаны с неудовлетворительным функционированием бюджетно-финансового механизма Российской Федерации.

Основная проблема не только в нерациональном построении структуры распределения отдельных статей, но, прежде всего - в нехватке денежных средств, которая имеет место вследствие неисполнения и (или) ненадлежащего исполнения доходной части бюджета.

А вот главный вопрос, который является "ключом" к успешному проведению финансовых преобразований в РФ, а именно - организация и исполнение доходной части бюджета.

Так в 2002 г. Правительством РФ принимались меры по реализации стратегических приоритетов и первоочередных задач бюджетной политики, определенных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2002 год", и исполнению Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год".

В 2001 г., по предварительным данным, в федеральный бюджет поступило только налоговых доходов на 1696,1 млрд руб. В 2002 г. рост доходов федерального бюджета обеспечивался также за счет реализации мер по совершенствованию налогового администрирования, усилению контроля за соблюдением налогового законодательства, устранению недостатков в налоговом и бюджетном процессах.

Существенное влияние на формирование доходов, в большей степени налоговых, в 2002 г. оказали изменения, внесенные в налоговое и бюджетное законодательство РФ. Так, по данным Счетной палаты РФ, за счет этих изменений налоговые доходы федерального бюджета увеличились на сумму порядка 60 млрд руб.

По мнению многих финансистов, если удастся решить хотя бы часть вопросов по доходной части бюджета, то многие проблемы, тормозящие сегодня социально-экономические развитие страны, просто перестанут существовать.

А чтобы их решить, нам надо немного - проследить историческое развитие понятия "доходы" и понятия "государственные доходы", что они собой представляют вообще, из чего они складываются и какова их роль для экономики страны.

Для начала обратимся к толковому словарю С.И. Ожегова, который трактует понятие доходы следующим образом: "Доход - это деньги или материальные ценности, получаемые от предприятия или от какого-нибудь рода деятельности" <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1987. С. 145.

Русско-английский словарь основных терминов по налогообложению дает следующее понятие: "Доход - (inkome), прирост общей суммы имущества лица на начало и на конец отчетного периода" <2>.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Краткий словарь юридических терминов для учащихся. М.: Славянский дом книги, 1998. С. 98 - 99.

Каждый бюджет, вне зависимости от его уровня в бюджетной системе, состоит из доходов и расходов.

"Источником государственных доходов следует считать всеобщий народный доход в различных его проявлениях" <3>. Доходы от государственных имуществ: лесов, фабрик, заводов и других государственных предприятий и промыслов кажутся нам с первого взгляда совершенно отдельными, самостоятельными доходами, не имеющими ничего общего с народным доходом; но если принять во внимание, что всякая собственная деятельность правительства в хозяйстве и промышленности есть отнятие у частной деятельности части капитала и свободы деятельности, что, учреждая фабрики и заводы, занимаясь сельским хозяйством, государство конкурирует с частными лицами, то должно прийти к тому выводу, что доходы, получаемые государством от своих имуществ, промыслов и т.п., составляют замаскированную часть того же народного дохода. Таким образом, источник государственных доходов один, но само проявление его многообразно.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> В.А. Лебедев. Финансовое право. Учебник. М.: Сатурн, 2000. Т. 2. С. 203.

Одно из важных условий, которым должны удовлетворять хорошие источники государственных доходов, есть их постоянство, как и государство само есть учреждение постоянное, долговременное. К этому и должно клониться устройство системы доходов: они должны носить на себе характер постоянства, периодического возобновления, потому что государственные потребности не суть потребности единовременные, а потребности, возвращающиеся периодически. "Если посмотреть на государственные доходы с этой точки зрения, то наиболее прочными из них окажутся те, которые получаются с "подданных" государств в виде разного рода налогов, так как общая масса народного дохода довольно постоянна в своем развитии, между тем как доходы от государственных имуществ и от казенных предприятий зависят от различных более или менее случайных обстоятельств" <4>. Кроме того, требуется, чтобы источник доходов не нарушал ничьих гражданских прав, был бы согласен с требованиями справедливости и, во всяком случае, чтобы доход получался легко, с возможно меньшими затруднениями для казны и плательщиков.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> Там же. С. 203.

Государственный доход в виду различия основ, из которых он получается, лучше рассматривать в системе: система государственных доходов может быть научная, согласно требованиям науки, или система, приведенная к тем видам доходов, которые осуществляют в том или другом государстве.

Так, деление доходов в первобытном государстве на натуральные, получаемые натурой, в виде жизненных припасов и т.п., и денежные в настоящее время не имеет никакого значения. Деление государственных доходов на обыкновенные, временные и чрезвычайные, употребляемые и ныне, также не имеет большого значения.

Более точное деление государственных доходов дает К.Г. Рау. Он делит их на: "1) доходы, приобретаемые и 2) доходы, требуемые правительством" <5>.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Рау К.Г. Основные начала финансовой науки / Перевод с нем. Под редакцией В. Лебедева. СПб., 1868. Том. II.

Приобретаемые, или промышленные, - те, которые государство приобретает собственной хозяйственной деятельностью, в виде доходов от государственных имуществ, заводов, фабрик и т.п.

Требуемые - те, которые получаются в силу государственных отношений налогов с поданных.

"Вагнер, переработав курс финансовой науки Рау, приводит следующее деление государственных доходов:

1) частнохозяйственные доходы, получаемые государством собственною своею деятельностью, собственным своим хозяйством;

2) государственно-хозяйственные доходы, или налоги, - те доходы, которые получаются принудительно в виде разного рода платежей (пошлин) за оказываемые государством отдельным подданным услуги или платежей (налоги), которые берутся государством за, так можно сказать, принадлежность лица к определенному государству" <6>.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> См.: Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Сатурн, 2000. Т. 2. С. 204.

"Умпфенбах называет доходы:

1) механические - доходы, полученные путем хозяйственной деятельности государства;

2) органические - доходы, полученные с подданных, в силу органической своей связи с народом" <7>.

     
   ————————————————————————————————
   

<7> Там же. С. 205.

"Лоренц Штейн придерживается того же деления доходов, не принимая, впрочем, термина "органические и механические", но он дополняет это деление еще одним пунктом, а именно:

1) доходы, которые государство получает своею собственной деятельностью (механический доход);

2) доходы частных лиц, т.е. государство обращается к доходам частных лиц и из этих доходов берет себе известные доли в виде налогов;

3) государственный кредит.

Штейн при этом напоминает, что 3 основных формы государственных доходов служат выражением тех исторических эпох в развитии государственного хозяйства, через которые прошла жизнь государства до его современного состояния" <8>.

     
   ————————————————————————————————
   

<8> Там же. С. 206.

А что же сегодня говорят современные финансисты о государственных доходах?

Химичева Н.И. дает такое определение государственных доходов: "Государственный доход - это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимой для функционирования государственных органов." <9>

     
   ————————————————————————————————
   

<9> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева М.: Юристъ, 1999. С. 154.

Грачева Е.Ю. и Соколова Э.Д. считают, что первичным источником доходов бюджетов является национальный доход общества, затем излагают законодательно закрепленную ст.41 Бюджетного кодекса Российской Федерации классификацию доходов бюджетов. Сегодняшний бюджет формируется, как известно, за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. Бюджетный кодекс Российской Федерации <10> к налоговым относит, помимо налогов и сборов, также пени и штрафы, взимаемые за налоговые правонарушения (ч.2 ст.41).

     
   ————————————————————————————————
   

<10> Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят Федеральным законом от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1998. N 31. Ст. 3823.

Неналоговые доходы - это основные платежи, имеющие частноправовую природу: доходы от использования, продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, от оказания платных услуг органами государственной власти, местного самоуправления, бюджетных учреждений и др. К неналоговым относятся также штрафы, конфискации, компенсации, иные принудительные изъятия в результате применения мер гражданско-правовой, уголовной и административной ответственности (п.4 ст.41) <11>.

     
   ————————————————————————————————
   

<11> Там же.

Отличие одних платежей, налоговых, от других, неналоговых, состоит в том, что первые всегда обязательны, а вторые могут быть добровольными, в виде платежей (лотереи, выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг, привлечение средств в государственные и муниципальные фонды и учреждения в порядке благотворительности).

Учитывая наличие общих признаков данных платежей с налогами, законодательство объединило их с налогами в единую налоговую систему. Это закреплено в Законе РФ "О налоговой системе Российской Федерации" от 27 декабря 1991 г. (с изм. и доп.), в Налоговом кодексе РФ 1998 г.

И все же, несмотря на сходство и различие этих видов доходов, доходы неналоговые - это доходы, перечисляемые в бюджет, не связанные с налогами. "В соответствии с бюджетной классификацией РФ к неналоговым доходам относят:

- доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций;

- доходы от продажи земли и нематериальных активов;

- поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;

- административные платежи и сборы; штрафные санкции, возмещение ущерба" <12>.

     
   ————————————————————————————————
   

<12> БК РФ 1998 // Собрание законодательства РФ, 1998. N 31. Ст. 3823.

Какова же роль этих доходов на сегодняшний день? Объем неналоговых доходов, предусмотренных в проекте доходной части федерального бюджета на 2004 г., оценивается в общей сумме 219,2 млрд руб., или с ростом против ожидаемой оценки за 2003 г. на 66,8 млрд руб. Доля неналоговых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета (без учета поступлений единого социального налога) составит 9,5 процента. Существенный, по сравнению с ожидаемой оценкой поступлений на 2003 г., объем проектируемых неналоговых доходов на 2004 г. связан с изменением их структуры и зачислением начиная с 2004 г. новых доходных источников, к числу которых относятся: доходы от предоставления услуг на договорной основе подразделениями вневедомственной охраны МВД России и подразделениями Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации соответственно в суммах 38,58 млрд руб. и 0,28 млрд руб., а также разовые платежи за пользование недрами по результатам проведения аукционов и конкурсов на предоставление права пользования участками недр в размере 24,4 млрд руб.

Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций прогнозируются в сумме 165,0 млрд руб., что составляет 75,5% от общей суммы неналоговых доходов федерального бюджета.

Основные поступления указанных доходов формируются за счет дивидендов по акциям, находящимся в собственности Российской Федерации (7,5% общей суммы), доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (5,3%), доходов от оказания услуг или компенсации затрат государства (37,5%), платежей от государственных и муниципальных организаций (11,2%), перечисление прибыли Центрального банка Российской Федерации (19,3%).

Поступления в федеральный бюджет доходов в виде дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, прогнозируются в сумме 12,5 млрд руб. Указанная сумма определена исходя из планируемой чистой прибыли акционерных обществ по итогам работы за 2003 г., а также с учетом динамики поступления дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности.

Поступления в федеральный бюджет в виде доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, прогнозируются в сумме 8,7 млрд руб.

В настоящее время около 50% арендной платы, поступающей в федеральный бюджет, обеспечивается поступлениями от сдачи в аренду федерального имущества в г. Москве.

В период 2003 - 2004 гг. работа по определению арендных ставок на рыночной основе будет продолжена, что, по оценкам Минимущества России, обеспечит существенное повышение доходов бюджета. Также увеличение поступлений арендных платежей будет обеспечено за счет проведения следующих мероприятий - сдачи в аренду дополнительных площадей, выявленных в ходе инвентаризации объектов федеральной недвижимости; усиления контроля за состоянием и использованием федерального недвижимого имущества, проведения проверок законности размещения и использования федеральной недвижимости, осуществляемых как силами Минимущества России, так и с привлечением других контрольных органов; погашения задолженности по арендным платежам.

Платежи от государственных и муниципальных организаций прогнозируются на 2004 г. в сумме 18,6 млрд руб.

"В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий" в настоящее время утверждены программы деятельности основных федеральных государственных унитарных предприятий, что обеспечит рост доходов федерального бюджета за счет части их чистой прибыли" <13>. Данным Постановлением регламентированы процедуры взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, а также разработаны алгоритмы расчетов, используемые при определении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли. Реализация положений Постановления в полном объеме обеспечит прозрачность распределения прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, а также рост отчислений их прибыли в федеральный бюджет. Вместе с этим рост доходов федерального бюджета за счет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий будет ограничен сокращением количества данных предприятий путем акционирования. С учетом принимаемых мер прогнозируемый объем поступлений в федеральный бюджет в 2004 г. за счет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий составляет 3,2 млрд руб.

     
   ————————————————————————————————
   

<13> Российская газета. 2002. N 65.

Общая сумма доходов от оказания услуг или компенсации затрат государства прогнозируется в размере 62,0 млрд руб.

В составе доходов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций предусмотрены доходы, получаемые в виде процентов от размещения в банках и кредитных организациях временно свободных средств бюджета и от предоставления бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) внутри страны в суммах соответственно 0,43 млрд руб. и 0,12 млрд руб., а также подлежащая внесению в федеральный бюджет прибыль Центрального банка Российской Федерации по результатам его деятельности за 2003 г. в сумме 32 млрд руб.

В составе прочих неналоговых доходов предусматриваются доходы от реализации на экспорт высокообогащенного урана и природного сырьевого компонента низкообогащенного урана в сумме 4,9 млрд руб.

В составе неналоговых доходов федерального бюджета на 2004 г. учтены поступления платежей при пользовании недрами, не связанными с добычей полезных ископаемых: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, плата за геологическую информацию о недрах, регулярные платежи за пользование недрами, включающие плату за оценку месторождений, поисковые и оценочные работы, за пользование недрами континентального шельфа Российской Федерации и другие - в размере 582,9 млн руб., в том числе 193,6 млн руб. платежей при пользовании недрами при выполнении соглашений о разделе продукции, а также разовые платежи за пользование недрами по результатам проведения аукционов и конкурсов на предоставление права пользования участками недр в размере 24,4 млрд руб.

В прогнозируемых доходах консолидированного бюджета учтены разовые платежи за пользование недрами по результатам проведения аукционов и конкурсов на предоставление права пользования участками недр в размере 27,2 млрд руб., в том числе в доход федерального бюджета - 24,4 млрд руб. Поступление указанных сумм планируется во втором полугодии 2004 г.

В неналоговых доходах федерального бюджета учтены поступления платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям в сумме 1,5 млрд руб.

Расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду на 2004 г. учитывает следующее. В соответствии с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 10.12.2002 N 284-О установлено, что Постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", ранее признанное незаконным Решением Верховного Суда Российской Федерации от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178, сохраняет силу и предусматривает взимание платы за загрязнение окружающей природной среды как платежей неналогового характера. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.06.2003 N 344 "О Нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" утверждены Нормативы платы. При расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду учтено увеличение Нормативов платы, утвержденных указанным Постановлением Правительства Российской Федерации, в меру инфляции в 1,1 раза.

Прогнозируемое поступление платы за негативное воздействие на окружающую среду на 2004 г. составит в консолидированный бюджет в сумме 10,7 млрд руб., в том числе в федеральный бюджет 2,1 млрд руб.

Прогноз поступлений таможенных сборов и прочих таможенных платежей в 2004 г. произведен с учетом введения с 1 января 2004 г. Таможенного кодекса Российской Федерации. Оценка суммы поступлений таможенных сборов и прочих таможенных платежей произведена исходя из складывающейся динамики и структуры их поступлений по ожидаемой оценке в предшествующие годы, а также с учетом прогнозируемых объемов экспортно-импортных операций в 2004 г. В неналоговых доходах от внешнеэкономической деятельности поступления таможенных сборов и прочих платежей учтены в сумме 37,1 млрд руб. На снижение суммы прогнозируемых поступлений таможенных сборов и прочих таможенных платежей повлияло увеличение ставок таможенных пошлин на автомобили, ввозимые физическими лицами, что повлекло за собой сокращение ввоза подержанных автомобилей, а, следовательно, уменьшение поступлений таможенных сборов с физических лиц. В составе таможенных сборов и платежей наибольшую долю занимают таможенные сборы с физических лиц - 22,7 млрд руб. (61,2%), таможенные сборы за таможенное оформление, хранение и сопровождение товаров - 11,7 млрд руб. (31,5%), штрафы за нарушение таможенного законодательства, пени и другие аналогичные платежи - 2,5 млрд руб. (6,7%).

В составе неналоговых доходов от внешнеэкономической деятельности предусматриваются поступления процентных платежей за предоставленные Российской Федерацией государственные кредиты правительствам иностранных государств - 6,3 млрд руб., поступление средств от предприятий и организаций в оплату процентов и гарантий по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных государств, банков и фирм.

Такова статистика неналоговых поступлений в бюджет Российской Федерации.

Рассмотрев доходы, поступающие в бюджет за счет неналоговых поступлений, мы видим, что за несколько лет реформ здесь произошли некоторые положительные изменения.

Об улучшении ситуации с поступлением неналоговых доходов в бюджет говорилось выше. Речь здесь идет о десятках миллиардов рублей, и наличие этих сумм прямо отражается на жизни многих россиян.

А.Р.Батяева

Кафедра административного

и финансового права

юридического факультета РУДН

Подписано в печать

07.02.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——