"Право и экономика", N 2, 2005

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА В БЮДЖЕТНОМ ПРАВЕ

В ряде случаев Бюджетный кодекс РФ предусматривает предоставление бюджетных средств на возвратной основе. На возвратной основе средства бюджетов могут предоставляться в виде бюджетных ссуд - бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации; бюджетных кредитов - бюджетам других уровней, юридическим лицам независимо от формы собственности и организационно-правовой формы. Заимствования за счет бюджетных средств как на платной, так и на бесплатной основе являются довольно распространенными формами бюджетного финансирования, и хотя с их помощью решаются разные задачи, они имеют также и много общего. Основные различия этих видов возвратного финансирования заключаются в различном субъектном составе получателей и платности (бесплатности) заимствования.

Рассмотрим некоторые вопросы, касающиеся обеспечения исполнения обязательств по возврату средств, выделенных получателям в виде бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, поскольку в одних случаях бюджетным законодательством императивно закреплена обязанность финансового органа (или иного органа исполнительной власти, местного самоуправления) обеспечивать возвратность бюджетных средств, в других случаях финансовые или иные уполномоченные органы могут самостоятельно предусматривать при выделении получателям бюджетных средств различные обеспечительные меры. Более того, и при отсутствии обязанности, закрепленной правовым актом, применять какие-либо определенные способы обеспечения исполнения обязательств эти действия должностных лиц финансовых и иных уполномоченных органов необходимы в целях своевременного и гарантированного возврата бюджетных средств, а в предусмотренных случаях - и платы за пользование бюджетными средствами.

Какие же способы обеспечения исполнения обязательств получателей средств бюджетов на возвратной основе предусмотрены законодательно? В Бюджетном кодексе РФ в ст.76 приведен исчерпывающий перечень способов обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетных средств, предоставленных юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями. Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев в размере не менее 100% предоставляемого кредита.

Залог

По общему смыслу гражданского права предметом залога при предоставлении бюджетного кредита могут быть и имущественные права, которые в ст.128 "Виды объектов гражданских прав" ГК РФ рассматриваются в составе имущества. Залогу в Бюджетном кодексе уделено наибольшее внимание. Практика предоставления кредитов юридическим лицам за счет средств бюджета Краснодарского края также показывает, что в большинстве случаев способом обеспечения обязательств заемщика, происходящих из договора бюджетного кредита, является залог. Учитывая сложность и многообразие видов, присущих этому способу обеспечения обязательств, подробная регламентация залога в Бюджетном кодексе считается вполне оправданной. Хотя по предмету залога законодатель не делает никаких ограничений, за исключением общих ограничений, установленных п.1 ст.336 ГК РФ, Бюджетный кодекс в императивной форме устанавливает, что предмет залога должен по стоимости быть не менее 100% предоставляемого кредита, иметь высокую степень ликвидности и быть оценен в соответствии с законодательством РФ. Рассмотрим эти требования к предмету залога по порядку, т.к. нарушение порядка предоставления бюджетных кредитов финансовыми органами, а также принятие в обеспечение возврата кредита имущества низкой ликвидности являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетного кредита с нарушением установленного порядка. При этом Бюджетный кодекс в части четвертой "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" содержит ст.298, предусматривающую меры ответственности за предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка.

Санкция данной статьи содержит как прямые, так и отсылочные нормы. Данное нарушение влечет одновременное применение целого ряда мер ответственности: административной, финансовой и уголовной, и, кроме того, санкция затрагивает два субъекта правоотношений. Наложение штрафов на руководителей государственных органов (органов местного самоуправления) за нарушение порядка предоставления бюджетных кредитов и ссуд за счет средств федерального бюджета на сегодняшний день не предусмотрено действующим административным законодательством (в том числе КоАП РФ), однако в соответствии с п."к" ст.72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что дает возможность законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ осуществлять в данной сфере (привлечение к административной ответственности нарушителей бюджетного законодательства в отношении средств региональных и местных бюджетов) самостоятельное правовое регулирование. Уголовное законодательство также не содержит состава, прямо устанавливающего уголовную ответственность за выдачу (предоставление) бюджетных кредитов с нарушениями бюджетного законодательства, поэтому представляется, что в данном случае уголовная ответственность должностных лиц, допустивших в своих действиях (бездействии) указанное правонарушение, может наступить, например, за злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК РФ), за превышение должностных полномочий (ст.286 УК РФ), за халатность (ст.293 УК РФ).

Договор залога в обеспечение исполнения обязательств перед бюджетом по возврату средств, предоставленных на возвратной основе, заключается уполномоченным органом с получателем бюджетных средств по правилам и в порядке, предусмотренным параграфом 3 гл.23 Гражданского кодекса РФ, как, впрочем, оформляются и другие способы обеспечения обязательств перед бюджетами, что подтверждает гражданско-правовую природу данных договоров. Бюджетное законодательство только лишь определяет, какие способы могут применяться для обеспечения обязательств перед бюджетами, исключая, например, неустойку, удержание имущества должника, задаток и прочие способы. Законодатель связывает эти ограничения с тем, что закрепленные в ст.76 БК РФ способы обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита в наибольшей степени обеспечивают его возвратность.

Залог в обеспечение обязательств перед бюджетом может быть предоставлен как за счет имущества заемщика по договору бюджетного кредита, так и за счет имущества третьих лиц (п.1 ст.335 ГК РФ). В практике предоставления бюджетных кредитов за счет краевого бюджета Краснодарского края достаточно случаев обеспечения их возвратности залогом имущества, находящегося в собственности третьих лиц. Более того, такое обеспечение предоставляет гораздо более широкие возможности для погашения задолженности по кредиту, неуплаченным процентам за его использование, штрафных санкций и прочих расходов кредитора, чем в случае обеспечения обязательства залогом собственного имущества должника, поскольку помимо ответственности юридического лица в объеме, предусмотренном гражданским законодательством в зависимости от его организационно-правовой формы и прочих обстоятельств по обязательствам, происходящим из кредитного договора, дополнительно возникает право кредитора обратить взыскание на предмет залога, являющийся собственностью другого лица. Кроме того, в случае действий юридического лица - заемщика по кредитному договору, направленных на вывод активов (отчуждение имущества) в целях ухода от расчетов с кредитором (кредиторами), помимо действий кредитора, направленных на пресечение фиктивного (преднамеренного) банкротства юридического лица в рамках уголовного законодательства (ст.ст.196, 197 УК РФ), обеспечение бюджетного кредита залогом третьих лиц предоставляет кредитору реальные возможности возврата денежных средств в соответствующий бюджет путем обращения взыскания на предмет залога. В связи с действиями должника - залогодателя, направленными на отчуждение предмета залога третьим лицам, следует иметь в виду, что обременение следует за вещью (предметом залога) в соответствии со ст.353 ГК РФ. Однако практическое применение это обстоятельство имеет в том случае, если предмет залога является индивидуально определенной вещью либо иным образом может быть четко идентифицирован. В противном случае действия кредитора должны быть направлены на получение замены обеспечения обязательства или, как подтверждает практика, на расторжение кредитного договора на основании неправомерных действий залогодателя, произведшего отчуждение предмета залога без согласования с залогодержателем и досрочное взыскание (списание) суммы кредита за счет всех активов должника.

Залог имущества в соответствии с БК РФ должен обеспечивать не менее 100% стоимости предоставленного кредита, т.е. Кодекс устанавливает минимальный размер обеспечения, не ограничивая кредитора верхней рамкой. Кредитор - орган, уполномоченный на предоставление бюджетных кредитов, может в рамках своих полномочий требовать предоставление заемщиком обеспечения в большем размере, меньшее же обеспечение недопустимо, т.к. в этом случае нарушаются требования Бюджетного кодекса. В Краснодарском крае в настоящее время "планка", устанавливающая цену залога, несколько завышена: в Положении о предоставлении бюджетных кредитов юридическим лицам, утвержденном Постановлением главы администрации Краснодарского края от 7 июня 2001 г. N 477, установлено, что залог имущества должен быть в размере не менее 100% предоставляемого бюджетного кредита с учетом начисленных процентов по нему. Конкретный же предельный размер предоставляемого обеспечения устанавливается законом о краевом бюджете на соответствующий год. Так, в законах о краевом бюджете за ряд предыдущих лет был установлен размер залога не менее 150% от суммы кредита с учетом расчетного размера платы за пользование им в течение срока предоставления, что сходно с нормативами предоставления кредитов юридическим лицам коммерческими банками, где оценочная стоимость передаваемого в залог имущества корректируется с использованием поправочных коэффициентов. Например, Регламентом предоставления кредитов юридическим лицам Сбербанка России от 8 декабря 1997 г. установлены следующие коэффициенты к стоимости предметов залога: для объектов недвижимости - не более 0,7; для товаров в обороте, оборудования и иного имущества - не более 0,5.

Гарантии и поручительства

Кроме залога в целях обеспечения обязательств заемщика по возврату бюджетного кредита способами обеспечения могут выступать банковские гарантии и поручительства. Данные способы обеспечения исполнения заемщиком обязательств, происходящих из кредитного договора, регламентированы в параграфах 5 и 6 гл.23 ГК РФ. Таким образом, данные способы обеспечения исполнения обязательств по договорам возвратного бюджетного финансирования также полностью заимствованы из гражданского законодательства.

Банковская гарантия может быть предоставлена в обеспечение обязательств заемщика банком, а также иной кредитной организацией или страховой компанией. Соответствующая правоспособность юридического лица должна быть подтверждена документально. При получении банковской гарантии следует обратить внимание на ее безотзывность, отсутствие ограничения пределов ответственности суммой гарантии и установление сроков действия гарантии, реальных для предъявления требований к гаранту и соблюдения иных условий гарантии.

Положения законодательства о поручительстве - еще одном предусмотренном Бюджетным кодексом РФ способе обеспечения обязательств перед бюджетами, закрепленные в ГК РФ, содержат довольно много диспозитивных норм. Так, например, ст.363 "Ответственность поручителя" предоставляет на усмотрение сторон договора поручительства определять вид ответственности (солидарная либо субсидиарная) и ее объем (полная ответственность либо ограниченная). В других статьях параграфа также содержится много норм, позволяющих сторонам договора конструировать свои обязательства в широком диапазоне. Внимательного изучения и осмысления для успешной практической работы требует ст.367 "Прекращение поручительства". Во избежание проблем с взысканием задолженности с поручителя требуется четко определить, до какого срока поручительство действительно. Проще всего, конечно, установить срок действия поручительства в самом договоре поручительства, однако иногда встречаются договоры поручительства, находящиеся в учете, где конкретных сроков его действия не установлено. В таких случаях, если обязательства, обеспеченные поручительством, не исполнены, хотя срок их исполнения уже наступил, необходимо определить, действительно ли еще поручительство. Так, если срок поручительства не установлен, оно действительно (возможно предъявление к поручителю иска) в течение одного года со дня наступления срока, обеспечиваемого поручительством, обязательства (основного обязательства). Если же срок исполнения основного обязательства не установлен, то поручительство действительно в течение двух лет со дня заключения договора поручительства. Подробный анализ судебной практики, связанной с применением норм гражданского законодательства о поручительстве, приводится в Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 января 1998 г. N 28 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением арбитражными судами норм Гражданского кодекса Российской Федерации о поручительстве".

Кроме того, договор поручительства должен содержать максимально четкую идентификацию обязательства, за которое дается поручительство. В обычных случаях решение этого вопроса не составит труда - следует лишь в договоре поручительства указать реквизиты кредитного договора (договора ссуды), однако на практике может возникнуть такая ситуация, когда поручительство выдается раньше возникновения самого основного обязательства. Поскольку нормы ГК РФ допускают предоставление поручительства в обеспечение исполнения обязательства, которое возникнет в будущем, то использование данного инструмента может быть полезным для кредитора. В этом случае в договоре поручительства необходимо сделать ссылку на основное обязательство, которое обеспечивается данным поручительством, указывая на иные, нежели реквизиты договора, признаки обеспечиваемого обязательства (указания на стороны основного договора, сумму займа и иные как существенные условия основного договора, так и особенные его признаки).

Поручителями в соответствии с ГК РФ, а точнее, в связи с отсутствием ограничений в части лиц, могут быть как юридические, так и физические лица. Поскольку гражданское законодательство рассматривает Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, действующие в лице уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, как субъекты гражданских правоотношений, формально поручительства могут даваться и ими. До вступления в силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ такая практика довольно широко применялась. Однако БК РФ определил хотя и сходный, но иной способ обеспечения исполнения обязательств третьих лиц за счет соответствующей казны - государственные (муниципальные) гарантии, предоставление которых регламентируется бюджетным законодательством (см. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 марта 2002 г. N 7986/01). Сами государственные (муниципальные) гарантии, являясь в соответствии со ст.115 БК РФ также способами обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств юридического лица перед третьими лицами, не включены в перечень способов обеспечения, приведенный в ст.76 БК РФ. Возможно ли рассматривать, например, муниципальную гарантию как разновидность поручительства, если такой способ обеспечения обязательства предлагается юридическим лицом, претендующим на получение бюджетного кредита из регионального бюджета? Считать ли вообще государственную (муниципальную) гарантию трансформацией поручительства применительно к ранее установленным Гражданским кодексом РФ правам Российской Федерации, регионов и муниципальных образований на использование в своей деятельности всех институтов гражданского права? Какой-либо значительной практики, равно как и научных изысканий по данному вопросу, на сегодняшний день не имеется.

Пеня

Несомненно, пеня, установленная как обязательная мера ответственности нарушителей бюджетного законодательства в ст.ст.289 - 291 БК РФ, также является одним из способов обеспечения исполнения обязательств заемщика, связанных с предоставлением бюджетного кредита. Проводя аналогию с неустойкой как одним из способов обеспечения исполнения обязательств, предусмотренных ГК РФ, нельзя забывать о том, что основной функцией данной пени, обязательность начисления и взыскания, а также размер которой императивно закреплен Бюджетным кодексом РФ, является все же не обеспечительная, а "карательная". Это подтверждает и тот факт, что в ст.76 БК РФ в числе обязательных способов обеспечения обязательств, связанных с предоставлением бюджетного кредита, неустойка (пеня) не предусмотрена. В этой связи пеню можно рассматривать в качестве обеспечительной меры как одну из дополнительных ее функций.

Иные способы обеспечения

Широкое распространение на практике получил еще один "факультативный" способ обеспечения исполнения обязательств заемщиком бюджетных средств, который на практике применяется и к получателям бюджетных кредитов (юридических лиц) в качестве дополнительного, и к получателям бюджетных ссуд за счет средств бюджета в качестве основного. Это безакцептное списание средств заемщика с его расчетных (текущих) счетов, открытых в банках и иных кредитных учреждениях. В договоре о предоставлении бюджетного кредита (бюджетной ссуды) одним из условий фактического перечисления денежных средств на счет получателя сторонами оговаривается заключение заемщиком дополнительного соглашения с банками и иными кредитными учреждениями, в которых у заемщика имеются расчетные и иные счета, к договору банковского счета, предусматривающего безусловное исполнение инкассовых поручений кредитора на списание средств со счета получателя кредита (ссуды). Применение указанного механизма обеспечения исполнения заемщиком своих обязательств довольно широко применяется как при предоставлении бюджетных заимствований из бюджетов всех уровней, так и в банковской практике. Хотя вопрос о возможности применения к бюджетным правоотношениям договорных (гражданско-правовых) институтов, прямо не обозначенных в бюджетных нормах, в настоящее время не имеет однозначного ответа, фактически подобная практика сложилась в связи с присутствием рассматриваемого механизма бесспорного списания в типовых соглашениях о предоставлении бюджетных ссуд из федерального бюджета.

Как и любой другой способ обеспечения исполнения обязательств, предоставление заемщиком кредитору права безакцептного списания средств с его банковских счетов не лишено недостатков и не может гарантированно обеспечить исполнение основного обязательства. Поскольку дополнительное соглашение к договору банковского счета заключается между сторонами договора банковского счета - банком и клиентом, то и расторгнуто оно может быть также по инициативе сторон договора, в частности клиента. Таким образом, если до наступления срока исполнения обязательства по кредитному договору должник, предусмотревший право кредитора на бесспорное списание денежных средств с его банковского счета, расторгнет договор с банком либо в установленном порядке изменит его содержание в части возможности бесспорного списания, то действие данного обеспечения автоматически прекратится. Кроме того, заемщик бюджетных средств, предоставив такое обеспечение, не лишается возможности открытия новых счетов в данном или другом банке и, соответственно, может в любой момент перевести денежные средства с "обеспечительного" счета на любой другой.

Рассмотрим вопрос об обеспечении такого института бюджетного права, как государственная (муниципальная) гарантия. В соответствии со ст.115 БК РФ государственной или муниципальной гарантией в целях данного Кодекса признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Таким образом, государственная и муниципальная гарантии являются способами обеспечения обязательств их получателей перед их контрагентами в гражданско-правовом обороте. Из норм бюджетного права (ст.117 БК РФ) следует, что этот способ обеспечения исполнения обязательств тесно связан с основным обязательством, им обеспечиваемым, т.е. является акцессорным (дополнительным) обязательством.

Тем не менее на практике сложилась ситуация, когда предоставление государственной гарантии Российской Федерации (в лице Минфина России) и субъекта РФ (в лице уполномоченного финансового органа) обусловливается требованием представления со стороны ее получателя встречного обеспечения. Так, ст.126 Закона о федеральном бюджете на 2004 г. устанавливает, что Правительство РФ вправе предоставлять государственные гарантии Российской Федерации по долговым обязательствам отдельного юридического лица, субъекта Российской Федерации или муниципального образования при наличии обеспечения обязательств по возмещению гаранту сумм, уплаченных по государственной гарантии Российской Федерации. Способами обеспечения указанных обязательств могут быть только банковские гарантии, поручительства (за исключением гарантий и поручительств органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), залог имущества и прав требования по обязательствам правительств иностранных государств в размере не менее 100% размера предоставляемой гарантии. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. Подобные положения имеют место и в законах ряда субъектов РФ о региональных бюджетах на соответствующий финансовый год. Требуется обеспечение исполнения обязательства, что, на мой взгляд, не соответствует самой сути данного института.

Кроме того, возникает вопрос: если получателю государственной гарантии требуется обеспечить свое обязательство перед третьим лицом, а получение государственной гарантии само по себе тоже требует ликвидного обеспечения, то непонятно, почему нельзя сразу представить свое обеспечение третьему лицу, являющемуся кредитором получателя гарантии (тем более, что обеспечение по определению высоколиквидно)? Получается, что речь идет о некой иерархии или неравнозначности обеспечений. Ведь объективно такой вид обеспечения исполнения обязательства, как государственная гарантия Российской Федерации и субъекта РФ, обеспечивает кредитору возврат средств в максимальной степени. Являясь формой государственного внутреннего долга, государственные гарантии полностью и без условий обеспечивают исполнение обязательств их получателем всем находящимся в государственной собственности РФ, субъекта РФ имуществом, составляющим его казну.

О.И.Аверин

Начальник юридического отдела

Департамента по финансам, бюджету и контролю

Краснодарского края

Подписано в печать

18.01.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——