"Все о налогах", N 1, 2005

СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ

В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Действующее российское законодательство о недрах при всех его недостатках и неустойчивом администрировании обеспечило по сравнению с другими направлениями экономической деятельности более успешную адаптацию большинства отраслей минерально-сырьевого комплекса к условиям экономического кризиса 1992 - 1998 гг. и устойчивые темпы их восстановления в последнем пятилетии.

В 2001 - 2004 гг. в действовавшее законодательство внесены принципиальные изменения. Отменен экономический механизм воспроизводства минерально-сырьевой базы, интервальная ставка платы за пользование недрами заменена единой ставкой налога на добычу. Большая часть доходов рентного характера переориентирована на федеральный бюджет, полномочия регионов по управлению недрами, включая и участие их в геологическом изучении своих территорий, кроме общераспространенных полезных ископаемых переданы на федеральный уровень, конкурсная система доступа к недрам заменена на преимущественно аукционную. В итоге существенно изменена концепция недропользования.

Однако новые подходы обострили ряд проблем, которые не ослабевают, а еще более проявляются по мере повышения цен на экспортируемое сырье, роста доходов государства и добывающих компаний.

По мнению правительства, главная из них - систематическое усиление тенденций истощительного недропользования, что проявляется в хроническом невосполнении и расточительном использовании минерально-сырьевой базы.

Другая проблема - углубляющийся кризис в геологической службе страны, особенно в ее государственном секторе, практически полная ликвидация отдельных направлений и технологических блоков геолого-разведочного процесса, а также фундаментальной и прикладной науки, государственного геологического картирования, опытно-конструкторских работ.

Следующая проблема - продолжающееся старение основных производственных фондов минерально-сырьевого комплекса и усиливающаяся его зависимость от импортной техники, технологий и оборудования.

Принципиально важное значение имеет и проблема перехода на дифференцированное налогообложение в недропользовании. Так, дальнейшее структурное преобразование экономики предполагается осуществлять за счет привлечения свободных средств из минерально-сырьевого комплекса (МСК), и прежде всего из нефтегазовой промышленности.

Для решения указанных проблем в ближайшее время правительство предполагает коренным образом пересмотреть существующую государственную минерально-сырьевую, налоговую и инвестиционную политику.

25 октября 2004 г. Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Комитетом по природным ресурсам и охране окружающей среды Государственной Думы был проведен совместный "Круглый стол" по вопросам законодательного обеспечения недропользования в России, на котором были сформулированы рекомендации по совершенствованию Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".

В чем же состоит новая государственная политика в сфере недропользования?

Основной целью новой государственной политики названа смена экстенсивного недропользования на высокотехнологичное и рациональное, а также повышение его комплексной эффективности, включающей бюджетную, коммерческую, социально-экологическую, технологическую и воспроизводственную составляющие. Формулировки весьма красивые, но малоинформативные.

Какими способами государство планирует решать поставленные задачи? Способы достаточно простые и характерны скорее для командно-административной, чем рыночной экономической модели. Увеличить эффективность недропользования государство предполагает прежде всего путем "усиления системы государственного управления и регулирования (включая регламентацию и все виды экспертиз, контроля, координации, отчетности, экономические и административные меры воздействия на нарушения и значимые отклонения от установленных технологических нормативов разработки недр)".

Примечательно, что усиление государственного администрирования недропользования должно как-то сочетаться с также заявленным курсом на "упрощение способов и форм предоставления права на пользование недрами на основе сочетания административно-правовых и гражданско-правовых отношений".

В свою очередь, "повышение социальной направленности государственного управления недропользованием" компенсируется тезисом о переходе на гибкие механизмы и специальные режимы налогообложения в сфере недропользования.

Под гибким механизмом налогообложения правительство в данном случае понимает дифференциацию ставок налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), введение налоговых каникул в начальной стадии освоения, понижающего коэффициента при истощении месторождения.

Целесообразность вышеуказанных мер сегодня признают не только представители правительства, но и сами специалисты в области недропользования. Например, на прошедшей 15 - 16 декабря 2004 г. в Российском государственном университете нефти и газа им. И.М. Губкина научно-практической конференции "Совершенствование налоговой системы на предприятиях топливно-энергетического комплекса Российской Федерации" прозвучали примерно те же предложения о совершенствовании системы налогообложения недропользования.

По мнению представителей Минфина России, должна быть создана не одна, а две системы дифференциации НДПИ - одна для старых месторождений, другая - для тех месторождений, которые только будут разрабатываться.

Со временем будет меняться соотношение НДПИ и экспортной пошлины: экспортная пошлина будет снижаться, а основная фискальная нагрузка будет ложиться на НДПИ. Не исключено, что в далеком будущем, когда различие между внутренними и внешними ценами будет сокращено, экспортная пошлина на нефтепродукты вообще будет отменена.

Одним из возможных решений при разработке дифференциации НДПИ являются "каникулы роялти". Под "каникулами роялти" подразумевается освобождение от НДПИ определенного объема добычи нефти на новом месторождении и освобождение от НДПИ "зрелых" месторождений, на которых объем добычи существенно снизился.

На ранних стадиях геологического изучения недр (геологическая съемка, поиски и оценка участков недр) предлагается отменить не только регулярные платежи за пользование недрами, но и НДС. Планируется ввести норму освобождения от налога части прибыли, направляемой на инвестиции в инновационное оборудование и технологии, а также на все виды геолого-разведочных работ.

Дополнительно должен быть разработан специальный налоговый режим в отношении низкорентабельных (малодебитных) скважин и нерентабельных месторождений.

Увеличение количества налоговых режимов для сферы недропользования в целом соответствует общемировой практике. В настоящее время в мире насчитывается около 220 систем налогообложения нефтяной отрасли - по несколько систем на одну страну.

1 ноября 2004 г. министр финансов РФ Алексей Кудрин после встречи с Президентом РФ Владимиром Путиным сообщил, что начиная с 2006 г. правительство планирует выделять в отдельную строку бюджета средства от экспорта газа и нефтепродуктов. По его словам, деньги из этой статьи бюджета будут тратиться "не на постоянные расходы бюджета, а аккумулироваться на отдельные, временные решения, например, покрытие дефицита Пенсионного фонда или инвестиционные проекты".

Представители Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Государственной Думы предложили Правительству РФ не расширять перечень действующих налогов и платежей, связанных с недропользованием. Однако дополнительный налог скорее всего будет введен.

Так, директор Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России Михаил Моторин, выступая 13 октября 2004 г. на 3-й международной налоговой конференции, организованной аудиторской компанией "ПрайсУотерхаусКуперс" в Москве, заявил о необходимости введения налога на прибыли от добычи нефти. Основная задача, решаемая посредством введения нового налога, состоит в стимулировании инвестиций в освоение новых месторождений.

Проект соответствующего закона уже находится в Госдуме, правда, в нем этот налоговый платеж назван налогом на дополнительный доход от добычи углеводородов. Следует напомнить, что первый проект по налогу на дополнительный доход (НДД) был подготовлен Минфином России еще в 2001 г. Тогда же в Госдуму были внесены еще несколько альтернативных проектов, но все они не нашли поддержки у правительства.

В целом новая система налогообложения нефтяной отрасли не должна привести к падению добычи нефти после 2010 - 2015 гг., при этом она должна способствовать как привлечению инвестиций, так и соблюдению фискальных интересов государства. Принятие всех основных решений, которые определят систему налогообложения нефтяной отрасли на ближайшие десятилетия, запланировано правительством на 2005 г.

Вполне возможно, что в скором времени в Законе РФ "О недрах" появится норма, обязывающая недропользователей в обязательном порядке проводить независимый аудит запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых, а также аудит выполнения лицензионных соглашений (горный аудит). На практике это значит, что для аудиторских фирм появится новое (весьма доходное) направление деятельности. Если же учесть, что достаточно большую долю отечественного рынка аудиторских услуг занимают иностранные компании, то несложно предположить, что вскоре после введения обязательного аудита для недропользователей иностранные инвесторы наконец-то смогут получить исчерпывающую информацию о реальных запасах полезных ископаемых в России. Благодаря этому они, например, смогут ответить на мучивший их вопрос: когда в России иссякнут запасы нефти и газа? Напомним, что раньше подобные сведения относились государством к сфере национальной безопасности.

Помимо действующих форм предоставления права пользования недрами (аукционы и конкурсы), появится новая форма комплексного содержания - конкурс с аукционным завершением. При этом в настоящее время прорабатывается механизм упрощенного предоставления права на добычу для участков недр примыкающих к горным отводам на более глубоких горизонтах разрабатываемого месторождения, а также на разработку мелких месторождении подземных вод и топливно-энергетических ресурсов для решения локальных вопросов жизнеобеспечения удаленных от транспортных коммуникаций населенных пунктов. Право на разработку этих месторождений недропользователь сможет получить и без обязательного проведения конкурса или аукциона.

На бесконкурсной основе для малых и средних предприятий при согласии (или по инициативе) владельца лицензии и органов, выдавших лицензию, станет возможной и переуступка права пользования на неразрабатываемых участках недр.

Изменится и состав органов, предоставляющих право пользования недрами. Решение этого вопроса по мелким и средним месторождениям полезных ископаемых будет передано региональным органам власти.

А.П.Зрелов

Налоговый юрист

Подписано в печать

27.12.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——