"Налоговое планирование", N 4, 2004

ПЛАТЕЖИ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ:

РЕЗУЛЬТАТЫ ПОЛИТИКИ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РАСПРЕДЕЛЕНИЯ

Действующая в настоящее время система платежей за пользование природными ресурсами, отличаясь сложностью и специфичностью, объединяет ряд бюджетных источников, относящихся к федеральным, региональным и местным налоговым доходам.

Подтверждением целостности и самостоятельности указанных платежей является их соответствующая группировка в классификации доходов бюджетов Российской Федерации, установленной Федеральным законом от 15.08.1996 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Опыт развития межбюджетных отношений в России показывает, что статус налогов (федеральный, региональный или местный) не является условием его жесткой увязки с порядком направления платежей в бюджеты соответствующего уровня. В связи с этим имеется возможность по истечении очередного финансового года сохранять либо изменять направления налоговых поступлений, что придает бюджетной системе определенную гибкость. Отмеченная особенность, свойственная налогам в целом, характерна и для платежей за пользование природными ресурсами. Рассмотрение поступления этих платежей в комплексе и в рамках общих направлений бюджетной и налоговой политики представляет интерес с точки зрения выявления их роли в формировании доходов государственного бюджета от природопользования.

Одним из определяющих условий при распределении платежей за пользование природными ресурсами между уровнями бюджетной системы является достижение баланса интересов центра и регионов.

Критерии такого баланса содержатся в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 N 584.

При распределении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней в Программе, в частности, предлагается учитывать критерий равномерности размещения налоговой базы. Иными словами, чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов).

Применительно к платежам за пользование природными ресурсами этот критерий определяет на период реализации Программы следующие наиболее существенные условия разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы:

- зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации 100% платежей за пользование общераспространенными природными ресурсами с возможным последующим их преобразованием в региональные налоги (с разделением поступлений между региональными и местными бюджетами);

- повышение централизации платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами (прежде всего по углеводородному сырью).

Вместе с тем направление ресурсных платежей в бюджеты соответствующего уровня, по нашему мнению, должно зависеть и от того, насколько приоритетным и масштабным является пользование конкретными природными ресурсами. Следовательно, межбюджетное распределение этих платежей должно определяться величиной налогового потенциала того или иного вида природопользования. Отсюда, чем выше доходность конкретной добывающей отрасли, тем больше оснований для централизации ее налоговых доходов от природопользования. С другой стороны, при распределении ресурсных платежей между уровнями бюджетной системы важное значение имеет и объем финансовой нагрузки по воспроизводству, охране и защите природного потенциала, приходящейся на федеральный и территориальные бюджеты.

Таким образом, решение вопроса о распределении указанных платежей между бюджетами центра и регионов должно учитывать принципы формирования как доходной, так и расходной частей государственного бюджета.

В контексте рассматриваемой проблемы интересен уже имеющийся опыт государственного регулирования межбюджетного распределения ресурсных платежей.

В Указе Президента РФ от 08.05.1996 N 685 "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины" выдвигалась идея развития налогового федерализма как элемента государственной политики в области налоговой реформы, предусматривавшей, в частности, установление минимальных значений долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней. По платежам за природные ресурсы в целом распределение налоговых поступлений в бюджетную систему (в размере минимальных долей) предусматривалось Указом в следующем соотношении: в федеральный бюджет - 30%, в региональный бюджет - 30%, в местный бюджет - 5%.

Вместе с тем эти пропорции имели лишь самый общий характер и в объеме суммарных поступлений ресурсных платежей по итогам конкретного финансового периода могли не соблюдаться. Условность такого подхода к распределению всех вместе взятых ресурсных платежей может быть подтверждена примерами последнего периода.

По данным МНС России, в 2000 г. ресурсные платежи поступили в федеральный бюджет в объеме 33,7 млрд руб. (27,7% их общей годовой суммы), а в территориальные бюджеты - в объеме 87,9 млрд руб. (72,3%). В 2001 г. эти показатели составили соответственно 49,6 млрд руб. (33,3%) и 99,5 млрд руб. (66,7%), что свидетельствует о положительной в целом по России динамике роста доходов федерального бюджета за счет ресурсных платежей. Однако приведенные сведения указывают и на более чем двукратное превышение доходов территориальных бюджетов от использования природных ресурсов по сравнению с доходами федерального бюджета. В условиях преобладания в России федеральной собственности на природные ресурсы наиболее логичной нам представляется аккумуляция налоговых поступлений от основных видов природопользования преимущественно в федеральном бюджете.

Итоги 2002 г. характеризовали прямо противоположную тенденцию. Доходы федерального бюджета от поступления ресурсных платежей составили 214,2 млрд руб. (64,0% общей годовой суммы этих платежей), а доходы территориальных бюджетов - 120,3 млрд руб. (36,0%).

Общий объем поступления платежей за пользование природными ресурсами в консолидированный бюджет в целом по Российской Федерации в 2003 г. составил 398,3 млрд руб., в том числе в федеральный бюджет - 249,2 млрд руб., или 62,6%, и в территориальные бюджеты - 149,1 млрд руб., или 37,4% (табл. 1).

Таблица 1

Поступление платежей за пользование природными ресурсами

в 2002 и 2003 гг.

млн руб.

     
   ——————————————————————T————————————————————————————————T————————————————————————————————¬
   |Наименование платежей|             2002 г.            |             2003 г.            |
   |                     +—————————T——————————————————————+—————————T——————————————————————+
   |                     |  всего  |      в том числе     |  всего  |      в том числе     |
   |                     |         +———————————T——————————+         +———————————T——————————+
   |                     |         |в федераль—|в террито—|         |в федераль—|в террито—|
   |                     |         |ный бюджет |риальные  |         |ный бюджет |риальные  |
   |                     |         |           |бюджеты   |         |           |бюджеты   |
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Платежи за           |  6 894,5|   1 581,3 |   5 313,2|    584,0|     114,5 |     469,5|
   |пользование недрами  |         |           |          |         |           |          |
   |(в части погашения   |         |           |          |         |           |          |
   |задолженности прошлых|         |           |          |         |           |          |
   |лет)                 |         |           |          |         |           |          |
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Платежи за           |    616,1|     247,7 |     368,4|     89,8|      33,8 |      56,0|
   |пользование недрами  |         |           |          |         |           |          |
   |при реализации       |         |           |          |         |           |          |
   |соглашений о разделе |         |           |          |         |           |          |
   |продукции            |         |           |          |         |           |          |
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Платежи за           |      0,7|       0,7 |     —    |     —0,2|      —0,2 |     —    |
   |пользование          |         |           |          |         |           |          |
   |континентальным      |         |           |          |         |           |          |
   |шельфом              |         |           |          |         |           |          |
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Налог на добычу      |275 360,4| 204 792,5 |  70 567,9|331 551,9| 246 933,8 |  84 618,1|
   |полезных ископаемых  |         |           |          |         |           |          |
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Платежи за           |  3 529,6|     —     |   3 529,6|  3 617,6|     —     |   3 617,6|
   |пользование лесным   |         |           |          |         |           |          |
   |фондом               |         |           |          |         |           |          |
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Плата за пользование |  6 963,0|     —     |   6 963,0| 10 850,8|     —     |  10 850,8|
   |водными объектами    |         |           |          |         |           |          |
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Плата за нормативные |  5 176,9|     988,8 |   4 188,1|  8 332,9|   1 583,6 |   6 749,3|
   |и сверхнормативные   |         |           |          |         |           |          |
   |выбросы и сбросы     |         |           |          |         |           |          |
   |вредных веществ,     |         |           |          |         |           |          |
   |размещение отходов   |         |           |          |         |           |          |
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Земельный налог      | 25 368,0|   3 386,0 |  21 982,0| 41 555,5|     —     |  41 555,5|
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Плата за право       |    128,2|     —     |     128,2|    138,7|     —     |     138,7|
   |пользования объектами|         |           |          |         |           |          |
   |животного мира       |         |           |          |         |           |          |
   |и водными            |         |           |          |         |           |          |
   |биологическими       |         |           |          |         |           |          |
   |ресурсами            |         |           |          |         |           |          |
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Отчисления на        |  9 944,5|   3 107,6 |   6 836,9|  1 590,5|     580,6 |   1 009,9|
   |воспроизводство      |         |           |          |         |           |          |
   |минерально—сырьевой  |         |           |          |         |           |          |
   |базы (в части        |         |           |          |         |           |          |
   |погашения            |         |           |          |         |           |          |
   |задолженности прошлых|         |           |          |         |           |          |
   |лет)                 |         |           |          |         |           |          |
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Прочие платежи       |    543,9|     132,5 |     411,4|    —    |     —     |     —    |
   +—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+——————————+
   |Всего платежей за    |334 525,8| 214 237,1 | 120 288,7|398 311,5| 249 246,1 | 149 065,4|
   |пользование          |         |           |          |         |           |          |
   |природными ресурсами |         |           |          |         |           |          |
   L—————————————————————+—————————+———————————+——————————+—————————+———————————+———————————
   

Приведенные данные свидетельствует об увеличении в 2003 г. доходов от природопользования в бюджетах всех уровней. Так, в консолидированный бюджет платежей за пользование природными ресурсами поступило в 2003 г. на 63,8 млрд руб., или на 19,1% больше, чем в 2002 г. По поступлениям в федеральный и территориальные бюджеты это увеличение составило, соответственно, 35,0 млрд руб., или 16,3% к уровню 2002 г., и 28,8 млрд руб., или 23,9% (табл. 2).

Таблица 2

Сравнение поступлений платежей

за пользование природными ресурсами

за 2002 и 2003 гг.

     
   ——————————————————————T————————————————————————————————————————————————¬
   |Наименование платежей|     Прирост (снижение) поступления платежей    |
   |                     |    в 2003 г. по сравнению с уровнем 2002 г.    |
   |                     +———————————————T———————————————T————————————————+
   |                     |в консолидиро— | в федеральном |в территориаль— |
   |                     |ванном         |    бюджете    |ных бюджетах    |
   |                     |бюджете        |               |                |
   |                     +————————T——————+————————T——————+————————T———————+
   |                     |млн руб.|   %  |млн руб.|   %  |млн руб.|   %   |
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Платежи за           |—6 310,5| —91,5|—1 466,8| —92,8|—4 843,7|  —91,2|
   |пользование недрами  |        |      |        |      |        |       |
   |(в части погашения   |        |      |        |      |        |       |
   |задолженности прошлых|        |      |        |      |        |       |
   |лет)                 |        |      |        |      |        |       |
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Платежи за           |  —526,3| —85,4|  —213,9| —86,4|  —312,4|  —84,8|
   |пользование недрами  |        |      |        |      |        |       |
   |при реализации       |        |      |        |      |        |       |
   |соглашений о разделе |        |      |        |      |        |       |
   |продукции            |        |      |        |      |        |       |
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Платежи за           |    —0,9|—128,6|    —0,9|—128,6|    —   |   —   |
   |пользование          |        |      |        |      |        |       |
   |континентальным      |        |      |        |      |        |       |
   |шельфом              |        |      |        |      |        |       |
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Налог на добычу      |56 191,5|  20,4|42 141,3|  20,6|14 050,2|   19,9|
   |полезных ископаемых  |        |      |        |      |        |       |
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Платежи за           |    88,0|   2,5|    —   |   —  |    88,0|    2,5|
   |пользование лесным   |        |      |        |      |        |       |
   |фондом               |        |      |        |      |        |       |
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Плата за пользование | 3 887,8|  55,8|    —   |   —  | 3 887,8|   55,8|
   |водными объектами    |        |      |        |      |        |       |
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Плата за нормативные | 3 156,0|  61,0|   594,8|  60,2| 2 561,2|   61,2|
   |и сверхнормативные   |        |      |        |      |        |       |
   |выбросы и сбросы     |        |      |        |      |        |       |
   |вредных веществ,     |        |      |        |      |        |       |
   |размещение отходов   |        |      |        |      |        |       |
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Земельный налог      |16 187,5|  63,8|—3 386,0|—100,0|19 573,5|   89,0|
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Плата за пользование |    10,5|   8,2|    —   |   —  |    10,5|    8,2|
   |объектами животного  |        |      |        |      |        |       |
   |мира и водными       |        |      |        |      |        |       |
   |биологическими       |        |      |        |      |        |       |
   |ресурсами            |        |      |        |      |        |       |
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Отчисления на        |—8 354,0| —84,0|—2 527,0| —81,3|—5 827,0|  —85,2|
   |воспроизводство      |        |      |        |      |        |       |
   |минерально—сырьевой  |        |      |        |      |        |       |
   |базы (в части        |        |      |        |      |        |       |
   |погашения            |        |      |        |      |        |       |
   |задолженности прошлых|        |      |        |      |        |       |
   |лет)                 |        |      |        |      |        |       |
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Прочие платежи       |  —543,9|—100,0|  —132,5|—100,0|  —411,4| —100,0|
   +—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+———————+
   |Всего платежей за    |63 785,7|  19,1|35 009,0|  16,3|28 776,7|   23,9|
   |пользование          |        |      |        |      |        |       |
   |природными ресурсами |        |      |        |      |        |       |
   L—————————————————————+————————+——————+————————+——————+————————+————————
   

Наибольшую долю в доходах консолидированного бюджета от природопользования составили в 2003 г. поступления налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) - 331,6 млрд руб., или 83,3% объема всех ресурсных платежей. В 2002 г. сумма полученного в целом по Российской Федерации НДПИ была заметно ниже - 275,4 млрд руб. (82,3% годового объема ресурсных платежей). Увеличение составило в 2003 г. 56,2 млрд руб., или 20,4% к уровню 2002 г. Доля НДПИ, поступившего в федеральный бюджет, увеличилась в объеме ресурсных платежей с 95,6% в 2002 г. до 99,1% в 2003 г. Соответственно в доходах от природопользования территориальных бюджетов доля этого налога несколько сократилась, составив в 2003 г. 56,8%.

Лидирующее место НДПИ в доходах федерального центра по сравнению с другими ресурсными платежами подтверждает его распределение в 2003 г. между, федеральным и территориальными бюджетами в соответствии с Федеральным законом от 24.12.2002 N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год". Доля поступлений налога в федеральный бюджет составила 74,5% и в территориальные бюджеты - 25,5%, что полностью повторило его межбюджетное распределение в 2002 г.

Определенный интерес представляет рассмотрение объемов поступления НДПИ в бюджет применительно к видам добываемых полезных ископаемых.

В 2002 г. традиционно наибольший объем этого налога был получен при добыче углеводородного сырья (нефти, газа, газового конденсата) - 262,7 млрд руб., или 95,4% его общего годового объема в консолидированном бюджете. В 2003 г. добыча углеводородного сырья обеспечила получение уже 316,9 млрд руб., что составило практически такую же долю НДПИ в годовом объеме налога от добычи всех видов полезных ископаемых. Прирост поступления налога при добыче углеводородного сырья составил в 2003 г. 54,2 млрд руб., или 20,6% к уровню 2002 г.

Налог на добычу других полезных ископаемых (за исключением углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых) поступил в консолидированный бюджет в значительно меньшем объеме: в 2002 г. - 11,8 млрд руб., в 2003 г. - 12,8 млрд руб., или на 8,2% больше.

Значительно более высокий прирост, чем по НДПИ в целом, был получен в 2003 г. по поступлениям налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых, который при годовой сумме налога 1,2 млрд руб. составил 47,4%.

Введение с 1 января 2002 г. налога на добычу полезных ископаемых вызвало небезосновательные опасения относительно возможности снижения доходов территориальных бюджетов. Такие опасения возникли как в отдельных регионах, и в первую очередь, в тех, в экономике которых значительную роль играет нефтедобывающая промышленность, так и в некоторых федеральных органах исполнительной власти.

Для изучения вопроса о возможных негативных последствиях для доходов бюджетов нефтедобывающих регионов Правительство РФ поручило ряду министерств дать обоснованную оценку перспективам таких последствий с учетом ситуации на нефтяном рынке и фактических поступлений нового налога в федеральный и территориальные бюджеты.

По поручению Департамента налоговой политики Минфина России отделом налогов Научно-исследовательского финансового института в 2002 г. был проведен соответствующий анализ этой проблемы на основе отчетных данных МНС России за январь - апрель 2001 и 2002 гг. по всем субъектам Российской Федерации с более подробным рассмотрением положения в регионах с высоким удельным весом предприятий нефтяной отрасли <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Юдин Е.А. Налог на добычу полезных ископаемых в спектре проблем бюджетного федерализма // Нефть и капитал. 2002. N 11. С. 10 - 14.

Анализ результатов введения НДПИ по данным МНС России уже за 12 месяцев 2001 и 2002 гг. позволил полнее отразить сложившееся в регионах реальное положение с формированием федерального и территориальных бюджетов за счет налоговых поступлений от недропользования <2>.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Юдин Е.А., Кошкин Р.Л. Анализ результатов введения налога на добычу полезных ископаемых // Все о налогах. 2004. N 1. С. 52 - 57.

Поступления НДПИ в бюджеты субъектов Российской Федерации оказались в 2002 г. на 7,2 млрд руб., или на 9,2%, меньше поступлений в 2001 г. трех взимавшихся до 1 января 2002 г. налогов - акциза на нефть и стабильный газовый конденсат, платежей за пользование недрами при добыче полезных ископаемых и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Однако реализация ряда параллельных мер после введения НДПИ позволила добиться в 2002 г. как общего роста налоговых доходов территориальных бюджетов по сравнению с уровнем 2001 г. в подавляющем большинстве регионов, так и их превышения над доходами федерального центра в масштабе Российской Федерации.

Для оценки рассмотренной проблемы с позиции сегодняшнего дня следует признать, что возникшее в 2002 г. некоторое негативное влияние факта введения НДПИ на состояние доходной базы территориальных бюджетов в 2003 г. в значительной степени преодолено. Подтверждением этого является то, что годовой объем НДПИ, поступившего в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2003 г., на 6,9 млрд руб., или на 8,8%, превысил объем поступлений в эти бюджеты в 2001 г. отмененных с 1 января 2002 г. налогов при добыче полезных ископаемых.

Вызванная введением налога на добычу полезных ископаемых отмена трех ранее взимавшихся налогов тем не менее не исключила обязательности их внесения в федеральный и территориальные бюджеты в порядке погашения задолженности прошлых лет.

В 2002 г. на объем задолженности по платежам за пользование недрами (в части сумм, зачислявшихся по расчетам за 2001 г. и более ранние периоды) в общей годовой сумме ресурсных платежей приходилось 2,1% поступлений. По отчислениям на воспроизводство минерально-сырьевой базы названный показатель составил 3,0%. При этом большая часть указанных налогов (72,0%) поступила в территориальные бюджеты.

В 2003 г. продолжалось погашение задолженности по указанным налогам. Так, поступление сумм задолженности прошлых лет по платежам за пользование недрами сократилось к уровню 2002 г. на 6,3 млрд руб., или на 91,5%. По отчислениям на воспроизводство минерально-сырьевой базы снижение задолженности за тот же период составило 8,4 млрд руб., или 84,0%. Такие темпы дают основания рассчитывать на значительное сокращение в 2004 г. сохраняющейся у недропользователей задолженности перед бюджетом по этим налогам.

Отмеченный процесс подтверждает и долевое участие указанных налогов в общем объеме ресурсных платежей. В 2003 г. доля платежей за пользование недрами (в части погашения задолженности прошлых лет) в объеме ресурсных платежей, поступивших в консолидированный бюджет, сократилась до уровня 0,2%, а доля отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы - до 0,4%.

В настоящее время вызывает обеспокоенность значительное число нарушений, снижающих полноту и, соответственно, эффективность разработки нефтяных месторождений. В связи с этим Росэнерго предложило усилить дифференциацию ставок НДПИ с целью сделать рентабельной добычу нефти из старых скважин и месторождений со сложными условиями эксплуатации <3>.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Гривач А., Горелов Н. Государственное беспокойство за нефть // Время новостей. 2004. N 81. С. 7.

По данным указанного агентства, во многих крупнейших нефтяных компаниях фонд бездействующих скважин составляет от 40 до 60% их общего количества. Такого рода замечания высказываются агентством в адрес ЮКОСа, Сибнефти, ТНК-ВР. Государственная компания "Роснефть", имеющая самую низкую в отрасли долю бездействующих скважин - 7%, поддерживает предложения о введении дифференцированного рентного налога, который позволит стимулировать наиболее полную выработку месторождений.

Минэнерго России еще в 2002 г. обращалось в Правительство РФ с предложением рассмотреть подготовленную министерством поправку в часть вторую НК РФ, предусматривающую применение понижающего коэффициента 0,7 к ставке налога на добычу нефти на участках со степенью выработанности извлекаемых запасов на уровне 80% и более.

Несмотря на то что единого мнения в вопросе о необходимости дифференциации ставок НДПИ не сложилось, специалисты единодушны в одном - объективный учет важнейших горно-геологических и экономико-географических условий эксплуатации месторождений при исчислении налога отсутствует. Этот вопрос, в частности, обсуждался на конференции "Как российские корпорации платят налоги", проведенной в Москве 2 марта 2004 г. и посвященной проблемам налогообложения нефтегазового комплекса страны. Подтверждением все более возрастающей актуальности этой проблемы стал факт проведения в Государственной Думе РФ 19 апреля 2004 г. парламентских слушаний на тему "Правовые и организационно-экономические аспекты применения системы дифференцированного налогообложения в природоресурсном секторе Российской Федерации" <4>.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> Правовые и организационно-экономические аспекты применения системы дифференцированного налогообложения в природоресурсном секторе Российской Федерации // Вестник экономики. 2004. N 11. С. 6 - 9.

В зарубежной практике имеются положительные примеры решения вопроса о дифференцированном подходе при установлении ставок платежей за пользование недрами. Так, в канадской провинции Альберта министерство финансов провинции разработало шкалы ставок платежей (составляющих часть валового дохода корпораций и поступающих в бюджет провинции) в размере от 0 до 25% за каждый баррель нефти в зависимости от качества нефти, дебита скважин и срока разработки месторождений <5>.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира (справочник). - М.: Фонд "Правовая культура", 1995.

Очевидно, что изъятие в бюджет сверхприбылей недропользователей и повышение эффективности эксплуатации месторождений должны быть в ближайшее время одними из основных задач совершенствования налоговой политики в природопользовании. Их решение, позволяющее повысить доходность недропользования, вполне вероятно, приведет и к необходимости включения рычагов перераспределения дополнительных доходов между бюджетами различного уровня.

В 2003 г. отмечалось снижение объема платежей за пользование недрами при реализации соглашений о разделе продукции (СРП). Если в 2002 г. эти платежи составили 0,2% общего объема ресурсных платежей, поступивших в консолидированный бюджет, то в 2003 г. соответствующий показатель снизился до уровня менее 0,1%. И по-прежнему практически несущественной была доля платежей за пользование континентальным шельфом.

Несмотря на то, что в настоящее время НК РФ дополнен гл.26.4 "Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции", которая значительно упорядочила отношения в нефтяном комплексе, специалисты не склонны оценивать перспективы сотрудничества в рамках СРП однозначно положительно. Так, по мнению бывшего министра топлива и энергетики России В.И. Калюжного, сегодня, когда российская налоговая политика стала достаточно разумной, реализация СРП становится уже менее выгодной для государства <6>.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> Михайленко В. Перспективы наши зависят от разумности // Финансовый контроль. 2003. N 6. С. 24 - 31.

Наибольшая доля в доходах территориальных бюджетов от платежей за пользование природными ресурсами, также как и в их поступлениях в федеральный бюджет, приходилась на НДПИ. В 2002 г. она составила 58,7%, в 2003 г. - 56,8%.

Из приведенных данных со всей очевидностью следует, что роль налога на добычу полезных ископаемых оказывается доминирующей в действующей в настоящее время политике платного природопользования.

К практически "монопольной" роли НДПИ в системе ресурсных платежей при решении вопроса о формировании доходной базы федерального бюджета (что само по себе не содержит, на наш взгляд, негативных последствий), наряду со значительным фискальным потенциалом этого налога, привела и политика изменения пропорций межбюджетного распределения большинства других ресурсных платежей в пользу регионов.

Наиболее отчетливо эта тенденция проявилась на втором по объему поступления налоге среди ресурсных платежей - земельном налоге. Если в 2002 г. общая сумма налога составила 25,4 млрд руб., из которых 13,3% поступило в федеральный бюджет и 86,7% - в территориальные бюджеты, то в 2003 г. уже весь объем земельного налога (41,6 млрд руб.) поступил в бюджеты субъектов Российской Федерации, в том числе 23,5 млрд руб. - в местные бюджеты. Прирост, составив 63,8% к уровню 2002 г., оказался максимальным по сравнению с приростом других ресурсных платежей.

Наибольшую долю в объеме земельного налога в 2003 г., как и ранее, составили поступления налога за земли городов и поселков - 79,6%. Значительно меньшая часть налога от его общей суммы приходилась на налог за земли несельскохозяйственного назначения - 15,4%. И наконец, эксплуатация сельскохозяйственных земель обеспечила наименьшую долю годовых поступлений земельного налога - 5,0%. Процентное распределение земельного налога по категориям земель в 2002 г. незначительно отличается от данных 2003 г., что свидетельствует об относительной стабильности налоговой базы.

Далее в "фарватере" бюджетной политики, ориентированной на интересы территориальных бюджетов, следуют платежи за пользование лесным фондом (в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), плата за пользование водными объектами и плата за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами. Практика направления указанных платежей исключительно в территориальные бюджеты ведет отсчет с 2002 г. и играет, таким образом, роль некоторого "противовеса", направленного на минимизацию потерь этих бюджетов после введения НДПИ. Однако, как уже отмечалось выше, в 2002 - 2003 гг. именно на НДПИ приходилось более половины доходов территориальных бюджетов от природопользования.

Для полноты отражения рассматриваемой проблемы следует отметить, что в 2000 г. в рамках подготовки проектов документов по выработке основных направлений социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу Минэкономразвития России внесло на рассмотрение заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, наряду с другими предложениями по реформированию налоговой системы, предложение об отказе от разделения налогов при их отнесении к доходам бюджетов соответствующего уровня на собственные, закрепленные и регулирующие. Обоснование этого предложения исходило из небесспорного принципа "один налог - один бюджет", согласно которому федеральные налоги полностью, без какого бы то ни было расщепления должны поступать в федеральный бюджет, а региональные и местные - соответственно в бюджеты регионального и местного уровня.

Согласно предложенному подходу в части ресурсных платежей к федеральным налогам должны были относиться платежи за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами (прежде всего - за добычу углеводородного сырья и других экспортных сырьевых ресурсов). Платежи за пользование лесными и водными ресурсами, общераспространенными полезными ископаемыми и экологические платежи предлагалось включить в состав региональных налогов, а земельный налог отнести к местным налогам. Отметим, что лесной и земельный налоги получили предлагавшийся им Минэкономразвития России статус фактически еще в Законе РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и сохраняют его до настоящего времени.

Вместе с тем включение в состав налогов субъектов Российской Федерации платежей за пользование лесными и водными ресурсами, экологических платежей потребовало бы пересмотра статуса этих налогов в ст.13 НК РФ, относящей их к федеральным налогам (в случае дополнения части второй НК РФ главами по этим налогам), а также внесения соответствующих поправок в Лесной и Водный кодексы РФ и в действовавший в тот период Закон РФ от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", которые предусматривали частичное направление этих платежей в федеральный бюджет.

Кроме того, реализация этого подхода вызвала бы необходимость пересмотра механизма финансирования расходов на государственное управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесных и водных ресурсов и на проведение мероприятий, возмещающих ущерб от загрязнения природной среды.

Так или иначе, но в части поступления платежей за пользование природными ресурсами в бюджеты соответствующего уровня предложения Минэкономразвития России были практически полностью реализованы на основе норм Федерального закона от 30.12.2001 N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" и учтены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Основной причиной несоответствия между статусом ресурсных платежей и порядком их внесения в бюджеты того или иного уровня, по нашему мнению, следует считать отсутствие единого подхода к решению этих вопросов в налоговом, бюджетном и природоресурсном законодательстве. При этом независимо от степени близости позиций в разных областях законодательства необходимо признать, что право "последнего слова" в установлении порядка распределения платежей по уровням бюджетной системы в очередном финансовом году должно, безусловно, оставаться за бюджетным законодательством. Хотя в определенной мере отмеченное обстоятельство вносит элемент нестабильности в действия финансовых, налоговых, природоохранных органов и природопользователей по обеспечению поступления в бюджет ресурсных платежей. Ярким примером может служить возникшая в 2001 г. ситуация, вызванная существенным изменением порядка направления платы за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов (далее - плата).

Если ранее 10% этих платежей поступало в федеральный бюджет, а 90% - в государственные экологические фонды, то с 2001 г. уже полная их сумма подлежит внесению в бюджетную систему, в том числе 19% - в федеральный бюджет и 81% - в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Вполне закономерно, что столь резкая перемена ориентиров в работе заинтересованных ведомств породила ряд проблем. К числу основных из них специалистами были отнесены:

- утрата механизма контроля за целевым использованием платы;

- отсутствие необходимого порядка в решении таких вопросов, как взыскание и зачисление платежей за предыдущие периоды, установление новых лимитов и нормативов на допустимое загрязнение природной среды, корректировка платежей и установление по ним льгот, взаимодействие территориальных природоохранных и налоговых органов <7>.

     
   ————————————————————————————————
   

<7> Лебедев В.В. Об изменениях в порядке направления платы за загрязнение природной среды и осуществлении контроля за ее поступлением // Налоговый вестник. 2001. N 8. С. 18 - 22.

В 2002 г. были сохранены нормативы распределения платежей за загрязнение окружающей природной среды, установленные в 2001 г. При этом в связи с неурегулированностью в 2001 г. большинства из перечисленных выше проблем не удалось снизить их негативное влияние на сбор указанных платежей.

Положение усугубилось после признания на основании Решения Верховного Суда РФ по делу от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178 недействительным Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Принятое Решение создало ситуацию правовой неопределенности, когда одновременно в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2001 N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" основания для направления в бюджет платы имеются, а согласно Федеральному закону от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" механизм ее взимания может быть установлен только федеральным законом, но никак не постановлением Правительства РФ.

На основании Определения Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 N 284-О Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 было все же "восстановлено в правах". Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" была усилена нормативная база, регулирующая порядок исчисления платы за загрязнение окружающей среды.

При снижении на 30,8% по сравнению с уровнем 2001 г. объема платы в соответствии с принятой схемой распределения большая ее часть (81%) поступила в 2002 г. в доходы территориальных бюджетов.

Итоги 2003 г. свидетельствуют о серьезном приросте поступления платы в консолидированный бюджет по сравнению с 2002 г. Этот прирост составил 3,2 млрд руб., что в процентном отношении обеспечило плате второй результат после земельного налога. Второе место плата заняла и в объеме поступлений ресурсных платежей в федеральный бюджет в 2003 г.

Говоря о перспективах этого вида ресурсных платежей, следует отметить, что его сохранение в составе налоговых доходов бюджета остается весьма сомнительным. Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" также не предусмотрено установление механизма взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду в рамках налогового законодательства.

Некоторые сложности сопровождали в 2002 г. изменение порядка направления платежей за пользование лесным фондом. До 2002 г. внесение названных платежей осуществлялось в соответствии с положениями Лесного кодекса РФ, а именно: лесные подати и арендная плата в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, поступали в федеральный и территориальные (или только в территориальные) бюджеты, а в размере превышения над указанными минимальными ставками платы - лесхозам МПР России. С принятием же Федерального закона от 30.12.2001 N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" стабильно функционировавший в течение трех предшествовавших лет порядок распределения платежей за пользование лесным фондом был заменен упрощенной схемой, ориентированной в большей степени на потребности территориальных бюджетов. Новый порядок предусматривал поступление платежей в размере минимальных ставок платы полностью в территориальные бюджеты, а в размере превышения над ними - в федеральный бюджет.

Давая прогнозную оценку результатам такого пересмотра, можно было с большой степенью вероятности предположить, что в условиях, когда лесхозы утрачивают ранее поступавшие им платежи в качестве прямого (минуя бюджет) источника финансирования своей деятельности, заметно снизится и активность этих органов при проведении лесных аукционов и конкурсов, являющихся эффективным рыночным механизмом организации лесопользования. У региональных же органов власти появляется вполне реальный интерес "затормозить" рост конкретных ставок платы за древесину на корню с целью увеличения уровня поступлений в свои бюджеты <8>.

     
   ————————————————————————————————
   

<8> Юдин Е.А. Проблемы налогового регулирования природопользования // Налоги. 2002. Вып. 2. С. 67 - 80.

В подтверждение приведем данные Государственного доклада "О состоянии и использовании лесных ресурсов Российской Федерации в 2002 году". В рассматриваемом периоде действительно произошло уменьшение стоимости древесины на корню, проданной на лесных аукционах. Если в 2001 г. в целом по России она составила 77,7 руб/куб. м, то в 2002 г. - лишь 64,4 руб/куб. м. По данным МНС России, поступления платежей за пользование лесным фондом (в размере минимальных ставок платы) в бюджеты субъектов Российской Федерации увеличилось в 2002 г. по сравнению с уровнем 2001 г. в 1,9 раза.

Федеральным законом от 24.12.2002 N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" в рассмотренный порядок была внесена поправка, позволившая разделить платежи за пользование лесным фондом в размере превышения над минимальными ставками платы поровну между федеральным и территориальными бюджетами. Это усилило заинтересованность в увеличении этих платежей у региональных органов власти.

В 2003 г. платежи за пользование лесным фондом (в размере минимальных ставок платы) в целом по России при годовом объеме поступлений в территориальные бюджеты 3,6 млрд руб. имели незначительный прирост по отношению к уровню предыдущего года, который составил 2,5%. При этом лесные подати были получены в меньшем объеме, чем в предыдущем году (на 0,9%). Одной из основных причин этого снижения, вероятнее всего, следует считать тот факт, что утвержденные Постановлением Правительства РФ от 19.02.2001 N 127 минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, применялись в 2003 г. без повышающего коэффициента. И напротив, в 2002 г. согласно Федеральному закону от 30.12.2001 N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" плата за древесину, отпускаемую на корню, исчислялась с учетом применения к минимальным ставкам повышающего коэффициента 1,12.

Арендная плата за пользование лесным фондом в 2003 г., также как и в предыдущем году, превысила годовой объем лесных податей. Это превышение, составившее около 0,2 млрд руб., можно объяснить более высоким объемом заготовки древесины на условиях аренды, чем при краткосрочном пользовании участками лесного фонда. В последний период отпуск древесины с участков лесного фонда, переданных в аренду, составляет до 2/3 всего объема рубки по главному пользованию.

Исчисление платы за пользование водными объектами осуществлялось в 2003 г. в соответствии с Федеральным законом от 06.05.1998 N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами". Объем поступлений платы составил 10,9 млрд руб., обеспечив прирост к уровню предыдущего года в размере 3,9 млрд руб., или 55,8%.

Вступающая в силу с 1 января 2005 г. гл.25.2 "Водный налог" НК РФ предусматривает изменение отдельных позиций действующего законодательства, что, по мнению законодателей, повысит доходность водопользования в масштабах России. Однако в настоящее время на этот счет можно давать лишь прогнозные оценки.

Порядок исчисления и внесения платы за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами устанавливался в 2003 г. устаревшими на сегодняшний момент правовыми нормами. Объем поступления платы был незначительным - менее 0,1% общего объема ресурсных платежей, поступивших в консолидированный бюджет.

С введением с 1 января 2004 г. в действие гл.25.1 "Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов" НК РФ имеются основания надеяться на повышение уровня поступления этих платежей в бюджет. В частности, в Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 г., одобренной Правительством РФ, введение в полном объеме платы за пользование водными биологическими ресурсами в соответствии с налоговым законодательством отнесено к числу первоочередных задач.

Рассмотренное выше на примере данных 2002 - 2003 гг. распределение платежей за пользование природными ресурсами между уровнями бюджетной системы, начиная с 2005 г., будет в значительной степени изменено. Основанием для этого послужат нормы Бюджетного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений".

Таким образом, в рассмотренном периоде основная ставка в налоговой и бюджетной политике, определяющей порядок взимания ресурсных платежей, как и ранее, была сделана на платное недропользование. При этом акцент был существенно смещен в сторону интересов федерального бюджета. Другие платежи за пользование природными ресурсами в контексте этой политики играли компенсационную роль, направленную на расширение доходной базы территориальных бюджетов. Анализ поступления платежей за пользование природными ресурсами в бюджет свидетельствует о необходимости их рассмотрения во взаимоувязке.

Разрешению имеющихся проблем налогообложения в сфере природопользования и направления в бюджет ресурсных платежей должна способствовать реализация мер по дальнейшему совершенствованию налогового, бюджетного и природоресурсного законодательства.

Е.А.Юдин

К. э. н.,

старший научный сотрудник

НИФИ Минфина России

Подписано в печать

21.10.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——