"Юрист", N 10, 2004

К ВОПРОСУ О СОЧЕТАНИИ ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ

ИНТЕРЕСОВ В КОНКУРСНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

Правовым последствием принятия арбитражным судом решения о признании должника банкротом является открытие конкурсного производства. В соответствии со ст.2 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве) целью процедуры конкурсного производства является соразмерное удовлетворение требований кредиторов.

Законодательно закрепленное понятие конкурсного производства вполне соответствует пониманию конкурсного процесса, сформулированному классиком российской цивилистики Г.Ф. Шершеневичем в конце XIX века: "Задача конкурсного процесса... заключается в равномерном распределении между всеми кредиторами ценности, которую представляет имущество несостоятельного должника, ввиду вероятной недостаточности этого имущества для полного удовлетворения всех требований" <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Шершеневич Г.Ф. Конкурсный процесс. М.: Статут (Классика российской цивилистики), 2000. С. 198.

Очевидно, что объем удовлетворяемых требований кредиторов напрямую зависит от состава и стоимости имущества должника, имеющегося на момент открытия конкурсного производства и выявленного конкурсным управляющим в ходе конкурсного производства (конкурсной массы). Необоснованное включение определенного имущества в конкурсную массу может повлечь признание несостоявшимися торгов, на которых было реализовано имущество; необоснованное исключение из конкурсной массы имущества может служить основанием для предъявления кредиторами требований к лицу, получившему имущество должника, уже после завершения ликвидационных процедур. В обоих случаях пострадают интересы конкурсных кредиторов и третьих лиц и в конечном счете будет нарушена стабильность хозяйственного оборота <2>. Следовательно, здесь присутствует не только частный, но и публичный интерес.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Гутникова А.С. Исключение имущества из конкурсной массы // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2003. N 2. С. 112.

Вместе с тем законодатель устанавливает правило о том, что определенное имущество не подлежит включению в состав конкурсной массы. В соответствии с п.2 ст.131, ст.132 Закона о банкротстве из имущества должника, которое составляет конкурсную массу, исключаются имущество, изъятое из оборота, имущественные права, связанные с личностью должника, в том числе права, основанные на имеющейся лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, а также социально значимые объекты.

Закрепление специального правового режима в отношении объектов, входящих в состав имущества должника, но не подлежащих включению в конкурсную массу, ограничивает тем самым степень реализации имущественных интересов кредиторов. В данном случае можно говорить о цели обеспечения публичных интересов, под которыми традиционно понимаются интересы общества и государства.

Как отмечает В.А. Химичев, защита интересов кредиторов уже давно не является единственной задачей правового регулирования отношений в связи с несостоятельностью (банкротством) должника. Современные правовые системы банкротства призваны обеспечивать соблюдение как частных, так и публичных интересов <3>.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Химичев В.А. Обеспечение прав и законных интересов кредитов // Банкротство: законодательство и практика. Учебно-методические материалы консультационного семинара. Орел, 2003. С. 57.

Вопрос о частных и публичных интересах при правовом регулировании предпринимательской деятельности глубоко исследован А.Я. Курбатовым. Указанный автор пишет, что "граница между сферами частного и публичного интереса подвижна и определяется законодателем. Определение этой границы и составляет проблему сочетания (обеспечения баланса) публичных и частных интересов" <4>. В основу преодоления противоречий интересов должен быть положен основополагающий принцип: государство в лице правотворческих органов должно стремиться к тому, чтобы соблюдение интересов общества и государства (публичных интересов) было выгодно каждому носителю частного интереса <5>.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М.: ЮрИнфоР, 2001. С. 79.

<5> Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М.: ЮрИнфоР, 2001. С. 158.

Вместе с тем обеспечению разумного баланса частных и публичных интересов способствует не только воля законодателя. Иногда законодатель, установив правовую норму, нарушает указанный баланс. В подобных случаях большое значение имеет судебная практика Конституционного Суда РФ, поскольку признание нормативного акта полностью или частично не соответствующим Конституции, в том числе и по мотиву установления разумного баланса между публичными и частными интересами, влечет утрату юридической силы этого акта или соответствующей части, не требует никакого подтверждения другими органами и должностными лицами и не может быть преодолено повторным принятием этого же акта (ст.79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ").

Кроме того, на практике возникают коллизии между нормами частного и публичного права и конфликты законных интересов, а также имеют место субъективные проявления незаконных интересов, в частности незаконные действия и бездействие государственных органов (например, непредоставление судебной защиты, надлежащих гарантий собственности, возможности беспрепятственно пользоваться своим имуществом), которые могут привести к нарушению имущественных прав лица. В таких случаях важную роль в обеспечении баланса частных и публичных интересов играет судебно-арбитражная практика.

Как отмечается в юридической литературе, в российском законодательстве и судебной практике отсутствуют какие-либо принципы для определения баланса публичного и частного интересов <6>. Вместе с тем, несмотря на это, деятельность Конституционного Суда, например, не происходит в правовом вакууме, и проблема справедливого баланса интересов решается Судом, прежде всего, на основе норм и принципов, заложенных в Конституции. Кроме того, Конституционный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием сложившейся правоприменительной практики, а также исходя из его места в системе источников права.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> Дихтяр А.И., Рогожкин Н.А. Обеспечение баланса частных и публичных интересов в судебных решениях Конституционного Суда РФ в экономической сфере // Закон и право. 2002. N 12. С. 11.

Кроме того, при определении баланса публичного и частного интереса суды учитывают подходы и принципы правосудия, которые использует в свой деятельности Европейский Суд по правам человека, который обязал национальные суды при разрешении экономических споров соблюдать баланс между публичными и частными интересами, являющийся важнейшей предпосылкой для справедливого судебного разбирательства. Это связано с тем, что признание обязательными для России юрисдикции Европейского Суда по правам человека и его решений в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1998 N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней" предполагает и признание тех подходов и принципов, которыми Европейский Суд руководствуется при принятии своих решений.

Европейский Суд по правам человека, разрешая споры, в каждом случае оценивает соотношение публичного и частного интереса: был ли соблюден разумный баланс государственными органами, законодателем, органами исполнительной власти применительно к физическим и юридическим лицам. Особенно наглядно анализ данного соотношения виден на примере споров, связанных с актами государственных органов, затрагивающих интересы частных лиц (принятие актов государственными и муниципальными органами, которые нарушают права частных лиц, лишение лицензий и т.д.); в спорах, связанных с недвижимостью (например, экспроприация земельных участков, строений). Европейский Суд исследует такие моменты: было ли вмешательство в частные права лица, какова была цель вмешательства и какие предприняты меры для достижения этой цели государством, насколько такое вмешательство оправдано требованиями публичных интересов (можно ли было избежать такого вмешательства), насколько вмешательство в частные права и примененные государством меры соразмерны требованиям публичных интересов? <7>

     
   ————————————————————————————————
   

<7> Нешатаева Т.Н., Старженецкий В.В. Соблюдение баланса публичного и частного интереса // Вестник ВАС РФ. 2000. N 4. С. 112.

Таким образом, с учетом критериев оценки баланса частных и публичных интересов в законодательстве, выработанных судебной практикой, можно сделать вывод о том, что при оценке указанного баланса следует принимать во внимание требования справедливости, разумности, соразмерности, оправданности ограничения частного интереса достижением некого "общего блага".

Следует также отметить, что А.Я. Курбатовым выделен ряд способов обеспечения сочетания (баланса) интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. Указанный автор выделяет следующие способы обеспечения баланса интересов: а) выстраивание иерархии интересов субъектов предпринимательской (хозяйственной) деятельности; б) установление пределов реализации интересов, в том числе в виде недопустимости злоупотребления правом; в) установление специального правового режима отдельных объектов; г) разделение последствий сделок на гражданско-правовые и публично-правовые; д) выработка процедурного механизма реализации и применения правовых норм; е) создание юридических лиц определенных организационно-правовых форм; ж) выработка принципов разрешения коллизий в праве <8>.

     
   ————————————————————————————————
   

<8> Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М.: ЮрИнфоР, 2001. C. 182 - 184.

В настоящей статье рассмотрен один из вышеуказанных способов, заключающийся в установлении специального правового режима в отношении отдельных объектов, на примере анализа правового режима имущества, не включаемого в конкурсную массу должника, и отдельных проблем, связанных с нарушением баланса частных и публичных интересов.

Установление специального правового режима отдельных объектов осуществляется, прежде всего, за счет выделения объектов, изъятых из оборота либо ограниченно оборотоспособных. Специальный правовой режим может вводиться также в отношении конкретных объектов при наступлении определенных условий. Так, жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, как объекты недвижимости, входящие в имущество должника-собственника, используются не только в его частных интересах, но и в интересах населения, подлежащих защите со стороны государства. Поэтому отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, носят публично-правовой характер. Осуществляя их регулирование, законодатель, исходя из публичных целей, вправе определить, что те или иные объекты, необходимые для жизнеобеспечения населения, в процессе конкурсного производства подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию <9>.

     
   ————————————————————————————————
   

<9> Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М.: ЮрИнфоР, 2001. С. 183.

Следует обратить внимание, что вопрос об исключении из состава конкурсной массы должника имущества социального назначения и передаче его муниципальному образованию, что в конечном счете отражается на полноте удовлетворения требований кредиторов, был предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации <10>. Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ, ее ст.ст.35 (ч.3), 46 (ч.1) и 55 (ч.2 и 3) положения п.4 ст.104 Федерального закона от 08.01.1998 N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в той части, в какой они по смыслу, придаваемому им сложившейся практикой, позволяют передавать соответствующим муниципальным образованиям жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, без выплаты должникам-собственникам, находящимся в процедуре конкурсного производства, разумной, справедливой компенсации, обеспечивающей баланс между публичными и частными интересами, а также не допускают судебной проверки такой передачи по существу (п.1 резолютивной части Постановления).

     
   ————————————————————————————————
   

<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 16.05.2000 N 8-п "По делу о проверке конституционности отдельных положений п.4 ст.104 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой компании "TIMBER HOLDINGS INTERNATIONAL LIMITED" // Российская газета от 23 мая 2000 г.

Осуществляемая в силу предписаний п.4 ст.104 Федерального закона от 08.01.1998 N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" передача социально значимых объектов муниципальным образованиям, представляет собой один из случаев лишения должника-собственника его имущества. Анализ сложившейся правоприменительной практики свидетельствует о том, что эти предписания понимаются конкурсными управляющими и арбитражными судами как исключающие какую-либо возможность компенсации должнику уменьшения конкурсной массы в результате такой передачи. В этом смысле оспариваемые положения представляют собой чрезмерное, не пропорциональное конституционно значимым целям, а потому произвольное ограничение права собственности должника и, следовательно, конкурсного кредитора в конкурсном производстве и умаляют конституционное право частной собственности (п.5 мотивировочной части Постановления).

При этом Суд указал, что законодателю надлежит предусмотреть размер и порядок выплаты разумной и соразмерной компенсации должникам, находящимся в процедуре конкурсного производства, и механизм реализации решений федеральных органов государственной власти, приводящих к увеличению расходов бюджетов разных уровней, а впредь до законодательного урегулирования размеров компенсации и механизма межбюджетных отношений необходимо руководствоваться действующим гражданским и финансовым законодательством, в частности ст.306 ГК РФ.

С учетом выводов Конституционного Суда РФ о неконституционности п.4 ст.104 Федерального закона от 08.01.1998 N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" ст.132 Закона о банкротстве регламентирует новый порядок определения судьбы социально значимых объектов.

Указанные объекты разделены в Законе на две категории: дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные учреждения, лечебные учреждения, спортивные сооружения, объекты коммунальной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения, подлежащие продаже путем проведения торгов в форме конкурса, и жилищный фонд социального использования, подлежащий передаче в собственность соответствующего муниципального образования.

В связи с этим представляются актуальными такие вопросы. Какие объекты следует относить к социально значимым, относящимся к системам жизнеобеспечения? Следует ли толковать абз.1 п.4 ст.132 Закона о банкротстве буквально или, руководствуясь критерием социальной значимости объекта, толковать правовую норму расширительно? Данные вопросы напрямую связаны с обеспечением баланса частных и публичных интересов, поскольку буквальное или слишком широкое толкование нормы в любом случае затрагивает либо публичные интересы муниципального образования, либо частные интересы кредиторов.

На необходимость определения социальной значимости объектов, подлежащих передаче в муниципальную собственность, ориентирует судебная практика. Так, в Постановлении от 07.02.2002 по делу N А55-10559/99-39 Федеральный арбитражный суд Поволжского округа отменил судебные акты первой и апелляционной инстанций с мотивировкой: "Отказывая в удовлетворении или удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции вместе с тем не мотивировали, по каким основаниям те или иные объекты подпадают или не подпадают под определение о жизненной необходимости их для региона".

В.Ф. Попондопуло справедливо отмечает, что перечень объектов, определенный законодателем в п.4 ст.132 Закона о банкротстве, во-первых, разнороден по юридической природе и, во-вторых, далеко не полон, если руководствоваться критерием социальной значимости. Так, образовательные учреждения согласно ст.33 Закона РФ "Об образовании" являются юридическими лицами и не могут рассматриваться в качестве имущества <11>.

     
   ————————————————————————————————
   

<11> Комментарий к ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)": Постатейный научно-практический / Под ред. В.Ф. Попондопуло. М.: Омега-Л, 2003. С. 286.

Наиболее просто дело обстоит с определением понятия "жилищный фонд социального использования", которое содержится в ст.12 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", в которой под жилищным фондом социального использования понимается совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенные на условиях договора найма и предоставляемые в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные жилые дома и жилые помещения в них.

Что касается иных социально значимых объектов, следует отметить, что действующее законодательство не устанавливает каких-либо критериев отнесения объектов к социально значимым, относящимся к системам жизнеобеспечения.

Например, в актах приватизационного законодательства, регулирующих порядок приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, законодатель ограничивается простым перечислением таких объектов (Указ Президента РФ от 10.01.1993 N 8 "Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий", Распоряжение Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом от 27.01.1993 N 135-р и др.).

В ст.275.1 части второй Налогового кодекса РФ (естественно, для целей налогообложения) перечислены объекты, относящиеся к объектам жилищно-коммунального хозяйства (жилой фонд, гостиницы, дома и общежития для приезжих, объекты внешнего благоустройства, искусственные сооружения, бассейны, сооружения и оборудование пляжей, а также объекты газо-тепло- и электроснабжения населения, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи, специальные машины и механизмы, складские помещения и т.д.), а также к объектам социально-культурной сферы (объекты здравоохранения, культуры, детские дошкольные объекты, детские лагеря отдыха, санатории (профилактории), базы отдыха, пансионаты и т.д.).

Наиболее удачной, на мой взгляд, является формулировка, содержащаяся в ст.1 Градостроительного кодекса РФ от 07.05.1998 N 73-ФЗ, которая определяет, что под инженерной, транспортной, социальной инфраструктурой понимается комплекс сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования, а также объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, обеспечивающий устойчивое развитие и функционирование поселений и межселенных территорий. В связи с отсутствием в действующем законодательстве критериев для отнесения того или иного объекта к социально значимым, судебная практика применяет указанную формулировку.

Так, в Арбитражный суд Московской области обратилась администрация Сергиево-Посадского района Московской области с иском к конкурсному управляющему ЗАО "Загорская птицефабрика" об обязании передать в муниципальную собственность на основании п.4 ст.104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" объекты инженерной инфраструктуры (котельную N 1, очистные сооружения, водозаборный узел, напорный коллектор, две станции перекачки сточных вод, нежилые помещения, занимаемые муниципальным клубом и амбулаторией в административном здании ЗАО "Загорская птицефабрика"). Решением Арбитражного суда Московской области от 12.09.2003, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции того же суда от 17.12.2003, исковые требования были удовлетворены в отношении всех спорных объектов, кроме нежилого помещения, занимаемого муниципальным клубом.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, конкурсный управляющий ЗАО "Загорская птицефабрика" обратился в Федеральный арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просил полностью отменить решение и постановление, в частности, в связи с тем обстоятельством, что спорные объекты не являются единственными и жизненно необходимыми для Сергиево-Посадского района Московской области. В жалобе также указано, что спорные объекты задействованы для нужд населения менее чем на 20% в основном обеспечивают хозяйственную деятельность ЗАО "Загорская птицефабрика", и их продажа возможна только путем проведения конкурса с наложением на покупателя обязанности сохранения целевого назначения объектов, однако эти вопросы не были предметом исследования суда.

Постановлением от 05.04.2002 по делу N А41-К1-2487/03 Федеральный арбитражный суд Московского округа решение первой инстанции и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Московской области оставил без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, указав при этом следующее: "Как следует из кассационной жалобы конкурсного управляющего, он считает недоказанным факт отнесения спорных объектов к единственным и жизненно-необходимым для поселка. Данный довод жалобы является несостоятельным в связи со следующим. Определяя понятие объектов инженерной и коммунальной инфраструктуры, законодатель традиционно относит к ним такие объекты, как канализацию, водопроводные и тепловые сети, котельные, сети газоснабжения, водозаборные сооружения, сооружения по очистке питьевой воды и канализационных стоков, внешние сети электроснабжения и другие. При этом, как следует из ст.2 Градостроительного кодекса РФ, принятого Федеральным законом от 07.05.1998 N 73-ФЗ, объекты инженерной и социальной (коммунальной) инфраструктуры должны обладать таким признаком, как обеспечение ими устойчивого развития и функционирования поселений и межселенных территорий. Факт обеспечения жизнедеятельности поселка только объектами коммунальной инфраструктуры, принадлежащими ЗАО "Загорская птицефабрика", подтвержден материалами дела и не оспаривался представителями ответчика в заседании суда кассационной инстанции, в связи с чем вывод суда первой инстанции об отнесении указанных объектов к жизненно-важным для региона является обоснованным".

В целях исследования заслуживает внимания также Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 04.07.2002 по делу N А12-1543/02-С35, в котором суд указал, что вопрос о жизненной необходимости для региона спорных объектов нуждается в дополнительной проверке судом с учетом конкретных особенностей и условий населенного пункта, где они расположены.

Таким образом, следует сделать вывод о том, что социальная значимость объектов определяется в каждом конкретном случае. Вместе с тем представляется необходимым закрепление критериев определения социальной значимости объектов в Законе о банкротстве, исключающих неоднозначность толкований, в числе которых может быть указан признак обеспечения объектом устойчивого развития и функционирования поселений и межселенных территорий.

Статья 132 Закона о банкротстве, закрепляя порядок определения юридической судьбы социально значимых объектов, не выделяет при этом в их составе объекты, подлежащие приватизации, являющиеся собственностью юридического лица, и объекты, исключенные из состава приватизируемого имущества в процессе приватизации и указанные в перечне основных фондов социально-бытового и социально-культурного назначения, остающиеся в государственной, муниципальной собственности.

Вместе с тем предыстория вопроса о подобном делении социально значимых объектов заслуживает внимания (см.: М. Банников "Тяжкое бремя "социалки" на плечах фирмы" <12>, В. Бублик "Экономико-правовые пороки приватизации в жилищно-коммунальной сфере" <13>, Д. Пятков "К вопросу о передаче в муниципальную собственность объектов соцкультбыта, находящихся на балансе приватизированных предприятий" <14>, И. Алещев "К вопросу о передаче объектов социальной сферы" <15> и т.д.).

     
   ————————————————————————————————
   

<12> Банников М. Тяжкое бремя "социалки" на плечах фирмы // Бизнес-адвокат. 1991. N N 21, 22.

<13> Бублик В. Экономико-правовые пороки приватизации в жилищно-коммунальной сфере // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 106 - 116.

<14> Пятков Д. К вопросу о передаче в муниципальную собственность объектов соцкультбыта, находящихся на балансе приватизированных предприятий // Хозяйство и право. 2002. N 1. С. 107 - 113.

<15> Алещев И. К вопросу о передаче объектов социальной сферы // ЭЖ-Юрист. 2002. N 12.

Исключение социально значимых объектов из состава имущества, подлежащего приватизации, осуществлялось в соответствии с нормативными актами о приватизации. Так, согласно п.1 разд.II Основных положений программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, утвержденных Указом Президента РФ от 29.12.1991 N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий", приватизация объектов социально-культурного назначения не допускается до принятия законодательных актов, регулирующих их приватизацию.

В соответствии с п.1 Указа Президента РФ от 10.01.1993 N 8 "Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий" при приватизации предприятий, находящихся в федеральной (государственной) собственности, перечисленные в Указе объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения не подлежат включению в состав приватизируемого имущества и в отношении них установлено, что до проведения процедуры разграничения собственности они относятся к федеральной (государственной) собственности и находятся в ведении местной администрации по месту расположения объекта или приватизируемого предприятия (для детских оздоровительных лагерей).

Пунктом 5 Положения о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа, утвержденного Указом Президента РФ от 01.07.1992 N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества", установлено, что акционерному обществу, создаваемому в результате преобразования государственного предприятия, передаются объекты социально-культурного, коммунально-бытового назначения и иные объекты, для которых действующим законодательством Российской Федерации предусмотрено ограничение или установлен особый режим приватизации, порядок дальнейшего использования которых определяется планом приватизации. Пообъектный состав имущества, передаваемого акционерному обществу, утверждается комитетом по управлению государственным имуществом, а стоимость указанных объектов не включается в уставный капитал акционерного общества.

Во исполнение Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, г.г. Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" было принято Распоряжение Госкомимущества России от 27.10.1993 N 135-р. Указанным Распоряжением на комитеты по управлению муниципальным имуществом по месту расположения приватизируемого предприятия возложена обязанность по принятию в муниципальную собственность соответствующих социально значимых объектов, не включенных в состав приватизируемого имущества предприятий, находившихся в федеральной собственности, и оформлению прав собственности на передаваемое имущество в порядке, установленном Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным Распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 N 114-рп.

Указом Президента РФ от 28.10.1994 N 2027 "О полномочиях Правительства РФ по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность" установлено, что при приватизации государственных предприятий передача отдельных объектов федеральной собственности, не включаемых в состав приватизируемого имущества, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность осуществляется в соответствии с порядком, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 235 утверждено Положение о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, которое распространяется в том числе на приватизированные предприятия и согласно которому передаче в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность подлежат объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включаемые в состав приватизируемого имущества предприятий согласно п.1 Указа Президента РФ от 10.01.1993 N 8.

В связи с этим представляются заслуживающими внимания такие вопросы. Распространяются ли нормы ст.132 Закона о банкротстве на объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не подлежащие приватизации, входящие в состав имущества, но не являющиеся собственностью должника? Какими нормами следует руководствоваться при определении юридической судьбы указанных объектов, когда в отношении должника введено конкурсное производство? В зависимости от ответа на указанные вопросы будет определяться получатель социально значимых объектов (лицо, выигравшее конкурс или муниципальное образование), порядок их передачи, а также порядок определения компенсации за передаваемые объекты.

Действующий Закон о банкротстве, так же как и предыдущий, не разделяет социально значимые объекты на объекты, являющиеся собственностью должника и не являющиеся таковой. Однако продажа не принадлежащего должнику имущества в порядке п.4 ст.132 Закона о банкротстве противоречит п.1 ст.209 ГК РФ. В силу же п.5 ст.132 в собственность муниципального образования подлежат передаче объекты, прямо указанные в Законе: жилищный фонд социального использования, а также социально значимые объекты, не проданные в порядке, предусмотренном п.4 ст.132 Закона о банкротстве.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что нормы ст.132 Закона о банкротстве не регулируют порядок передачи социально значимых объектов, не являющихся собственностью должника. Конкурсный управляющий в этом случае должен руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 235, которым утверждено Положение о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Правила п.п.1 - 3 ст.132 Закона о банкротстве регулируют порядок передачи собственнику имущества, изъятого из оборота. Так, при наличии в составе имущества должника объектов, изъятых из оборота, конкурсный управляющий уведомляет об этом собственника изъятого из оборота имущества. Собственник имущества, изъятого из оборота, принимает от конкурсного управляющего это имущество или закрепляет его за другими лицами не позднее чем через шесть месяцев с даты получения уведомления от конкурсного управляющего. В случае неисполнения собственником имущества, изъятого из оборота, данной обязанности по истечении шести месяцев с даты получения уведомления от конкурсного управляющего все расходы на содержание имущества, изъятого из оборота, возлагаются на собственника указанного имущества.

Попытку практической реализации аналогичной нормы Закона о банкротстве 1998 г. может иллюстрировать следующий пример из судебной практики.

Конкурсный управляющий государственного унитарного Усть-Илимского авиапредприятия обратился в Арбитражный суд Иркутской области с иском к Министерству имущественных отношений Российской Федерации в лице территориального управления по Иркутской области о взыскании 1000 тыс. руб. расходов по содержанию имущества, изъятого из оборота, и обязании ответчика принять имущество, не входящее в конкурсную массу (в дальнейшем истец увеличил размер исковых требований в части взыскания расходов по содержанию имущества до 1 942 575 руб. 92 коп). В обоснование права требования истец сослался на ст.ст.101, 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 07.07.2003 в удовлетворении исковых требований отказано в связи с тем, что истец не доказал факт изъятия из оборота имущества, предложенного к передаче собственнику, так как в ст.129 ГК РФ определено, что виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе.

Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда Иркутской области от 29.09.2003 решение суда первой инстанции оставлено без изменений.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, конкурсный управляющий государственного унитарного Усть-Илимского авиапредприятия обратился в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просил решение первой инстанции и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Иркутской области отменить.

По мнению заявителя жалобы, арбитражный суд при принятии судебных актов допустил нарушения ст.ст.15, 71 АПК РФ, а также не дал оценки действиям Территориального управления Министерства имущественных отношений Российской Федерации по запрету конкурсному управляющему реализации имущества должника, находящегося в государственной собственности.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Постановлением от 03.12.2003 по делу N 19-5038/03-16-Ф02-4184/03-С2 Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа отменил обжалуемые судебные акты и направил дело на новое рассмотрение в первую инстанцию того же арбитражного суда, указав при этом, что выводы суда относительно недоказанности истцом факта изъятия из оборота указанных в исковом заявлении объектов сделаны с нарушением ст.65 АПК РФ.

Часть 2 ст.65 АПК РФ предусматривает, что обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права. Следовательно, для определения факта отнесения спорного имущества к объектам, изъятым из оборота, арбитражному суду необходимо определить законы, в соответствии с которыми имущество, подлежащее передаче собственнику, может быть отнесено либо не включено в перечень объектов, изъятых из оборота.

Приведенный пример позволяет сделать вывод о том, что применение п.п.1 - 3 ст.132 Закона о банкротстве является затруднительным.

В связи с этим актуальным представляется вопрос об определении юридической судьбы имущества мобилизационного назначения и гражданской обороны, которое имеется в составе имущества большинства предприятий, признанных банкротами. Особый правовой статус указанного имущества, обусловленный публичными целями его использования, создает на практике ряд проблем, связанных с передачей данного имущества другим лицам и возмещением расходов, понесенных должником за счет конкурсной массы и связанных с хранением и охраной объектов мобилизационного назначения и гражданской обороны.

В соответствии с п.3 ст.4 Федерального закона от 29.12.1994 N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" запасы государственного резерва (в том числе мобилизационного резерва) независимо от места их размещения являются федеральной собственностью и не могут быть использованы в качестве предмета залога, а государственный резерв не подлежит приватизации, собственником имущества мобилизационного резерва является Российская Федерация. Пунктом 2.1.37 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 N 2284 (с изменениями, внесенными в том числе Указом от 26.03.2003 N 370), Постановлением Правительства РФ от 23.04.1994 N 359 "Об утверждении Положения о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациями" защитные сооружения гражданской обороны отнесены к объектам федеральной собственности, не подлежащим приватизации.

Вместе с тем имущество мобилизационного назначения и объекты гражданской обороны в Законе не указаны как имущество, изъятое из оборота. (Напротив, в Постановлении от 21.07.2003 по делу N КА-А40/4673-03 об имущественных правах в отношении защитного сооружения гражданской обороны (бомбоубежища) Федеральный арбитражный суд Московской области указывает, что бомбоубежище - ограниченное в обороте имущество должника, находящегося в стадии банкротства.)

Необходимо учитывать также выводы Конституционного Суда РФ, сформулированные в Определении от 07.06.2001 N 139-О по жалобе ОАО "Роснефть - Ямалнефтепродукт" на нарушение конституционных прав и свобод положениями ст.11 Федерального закона "О государственном материальном резерве".

ОАО "Роснефть - Ямалнефтепродукт" в своей жалобе в Конституционный Суд РФ просило признать не соответствующими ст.ст.34 (ч.1), 35 (ч.3), 37 (ч.3) и 55 (ч.3) Конституции РФ положения ст.11 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве" (с изм. от 17 марта 1997 г. и от 12 февраля 1998 г.), примененные Арбитражным судом Ямало-Ненецкого автономного округа в деле по иску Средне-Уральского территориального управления Государственного комитета Российской Федерации по государственным резервам к ОАО "Роснефть - Ямалнефтепродукт".

Пункт 3 ст.11 Закона, предусматривающий, что перечень организаций, осуществляющих ответственное хранение материальных ценностей государственного резерва, номенклатура и объем этих ценностей определяются мобилизационными и другими специальными планами, позволяет, по мнению заявителя, органам государства произвольно устанавливать любые планы и задания по размещению и хранению материальных ценностей государственного резерва, чем в нарушение ст.55 (ч.3) Конституции РФ чрезмерно ограничивается право на свободное использование своего имущества для предпринимательской деятельности, закрепленное в ее ст.34 (ч.1).

Из жалобы и приложенных к ней материалов следует, что сумма долга территориального управления Госкомрезерва России ОАО "Роснефть - Ямалнефтепродукт" за хранение в течение трех лет (с 1997 г. по 1999 г. включительно) нефтепродуктов составила 46 млн 647 тыс. руб., однако по решению суда названная сумма была снижена до 86 тыс. 940 руб. По мнению заявителя, п.5 ст.11, согласно которому возмещение затрат организациям, осуществляющим ответственное хранение, производится в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, позволяет определять размеры возмещения произвольно, без учета требований ст.35 Конституции Российской Федерации о предварительном и равноценном возмещении в случае принудительного отчуждения имущества для государственных нужд, чем нарушается также ст.37 (ч.3) Конституции РФ о праве каждого на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации.

При этом, как указывает заявитель, организация, осуществляющая ответственное хранение, не вправе отказаться от хранения материальных ценностей государственного резерва из-за несогласия с оплатой расходов, поскольку п.4 ст.11 Федерального закона "О государственном материальном резерве" обязывает ее обеспечить размещение, хранение, своевременное освежение, замену, а также выпуск материальных ценностей из государственного резерва в соответствии с доведенными мобилизационными заданиями своими силами и средствами; принимая в обязательном порядке на ответственное хранение материальные ценности, причем в условиях, когда период хранения не ограничен законом, организация - ответственный хранитель лишается права пользоваться и распоряжаться хранилищами, занятыми под материальные ценности государственного резерва, и вынуждена тратить собственные средства на обслуживание хранилищ и материальных ценностей, т.е. отчуждать государству собственное имущество. При этом, по мнению заявителя, понесенные им расходы, связанные с ответственным хранением имущества государственного материального резерва, должны быть ему возмещены в силу п.2 ст.897 ГК РФ, согласно которому поклажедатель обязан возместить хранителю произведенные им необходимые расходы на хранение вещи, если законом или договором хранения не предусмотрено иное.

Рассмотрев доводы заявителя, Конституционный Суд РФ в своем Определении указал, что ОАО "Роснефть - Ямалнефтепродукт" относится к числу организаций, на которые законом возложена публично-правовая обязанность по ответственному хранению материальных ценностей государственного резерва, отношения между ним и территориальным управлением Госкомрезерва России основаны на властном подчинении и не могут регулироваться нормами гражданского законодательства.

В соответствии с вышеизложенным можно сделать вывод о том, что нормы п.п.1 - 3 Закона о банкротстве не могут применяться в отношении передачи объектов мобилизационного назначения и гражданской обороны. Указанные отношения регулируются нормами административного права, в частности законодательством о гражданской обороне, мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации.

Как показывает практика, процесс передачи указанного имущества новым ответственным хранителям занимает весьма длительное время, что влечет за собой неоднократное продление процедуры конкурсного производства, при этом расходы на содержание указанного имущества осуществляются за счет конкурсной массы должника и возместить их достаточно сложно.

В законодательстве о мобилизационной подготовке имеется единственная норма, регулирующая отношения, связанные с банкротством юридических лиц. В соответствии с п.10 ст.7 Федерального закона от 26.02.1997 N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий в случае несостоятельности (банкротства) организаций, имеющих мобилизационные задания (заказы), принимают меры по передаче этих заданий (заказов) другим организациям, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения.

Однако следует отметить, что передача мобилизационного задания на практике вовсе не означает передачу материальных ценностей, заложенных в мобилизационный резерв для выполнения указанного задания, поскольку вопросы установления мобилизационного задания и перемещения материальных ценностей мобрезерва отнесены к ведению разных федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим единственный способ обеспечения передачи имущества мобилизационного назначения и возмещения понесенных расходов - обжалование незаконного бездействия соответствующих федеральных органов исполнительной власти и обращение с иском о возмещении затрат на содержание и охрану указанного имущества. При этом следует учитывать, что достаточно сложно доказать "незаконность" бездействия федеральных органов исполнительной власти, поскольку законодательство не содержит каких-либо сроков выполнения соответствующих действий по определению судьбы имущества мобилизационного назначения предприятий, признанных банкротами.

Очевидная несогласованность норм Закона о банкротстве и административного законодательства, можно даже сказать "непроработанность" данного вопроса, не отвечает ни публичным интересам осуществления мобилизационной подготовки экономики, поскольку в условиях банкротства предприятия выполнение мобзадания, проведение операций с мобилизационным резервом не может осуществляться в должном порядке, тем более что цели конкурсного производства совершенно иные, ни частным интересам кредиторов.

На мой взгляд, в целях обеспечения баланса частных и публичных интересов вопрос об определении юридической судьбы имущества мобилизационного назначения и гражданской обороны в условиях несостоятельности (банкротства) предприятия должен регулироваться нормами Закона о банкротстве, предусматривающими порядок передачи соответствующего имущества с учетом публично-правового назначения этого имущества.

Таким образом, как видно из рассмотренных примеров, баланс частных и публичных интересов в законодательстве о банкротстве иногда отсутствует. Вероятно, следует согласиться с А.Я. Курбатовым, отметившим, что "гармоничное сочетание (баланс) частных и публичных интересов - это некий никогда не достижимый идеал, к которому нужно постоянно стремиться" <16>.

     
   ————————————————————————————————
   

<16> Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М.: ЮрИнфоР, 2001. С. 159.

Т.В.Борисенкова

Кафедра гражданского права и процесса

Орловского государственного

технического университета

Подписано в печать

06.09.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——