"Юрист", N 10, 2004

ПЛАТЕЖ ИЛИ НАЛОГ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ?

Как известно, платность использования земли и других природных ресурсов является одним из принципов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране и использовании животного мира. Он означает, что любое использование природных ресурсов осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом плата может выступать в различной форме: начиная от арендной платы за пользование земельным участком и заканчивая сборами за выдачу лицензий и налогом на добычу полезных ископаемых, очевидно имеющими другую правовую природу. Является ли плата все-таки налогом или особым платежом, подлежащим специальному регулированию?

В настоящее время система платежей (налогов, сборов) за пользование природными ресурсами включает в себя:

1. Платежи за пользование лесным фондом. В соответствии со ст.103 Лесного кодекса Российской Федерации <1> платежи за пользование лесным фондом представлены в виде лесных податей или арендной платы. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, арендная плата - при аренде участков лесного фонда.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст.610; 2002. N 30. Ст.3033; 2003. N 50. Ст.4857.

2. Платежи, связанные с пользованием водными объектами. Статья 123 Водного кодекса Российской Федерации <2> к платежам, связанным с пользованием водными объектами, относит плату за пользование водными объектами (водный налог) и плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст.4471; 2003. N 27. Ст.2700.

В дополнение ст.126 Водного кодекса Российской Федерации также предусматривает сбор за выдачу лицензий на водопользование, взимаемый специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Размер сбора за выдачу лицензий на водопользование определяется исходя из расходов на экспертизу заявок на пользование водными объектами, организационных и иных расходов, связанных с выдачей лицензий, и утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда.

3. Платежи при пользовании недрами. В систему платежей при пользовании недрами согласно ст.39 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ) <3> входят:

1) разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;

2) регулярные платежи за пользование недрами (при поиске и оценке месторождений полезных ископаемых, разведке полезных ископаемых, геологическом изучении и оценке пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 метров), используемых по целевому назначению);

3) плата за геологическую информацию о недрах;

4) сбор за участие в конкурсе (аукционе);

5) сбор за выдачу лицензий.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 16. Ст.834; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 10. Ст.823; 1999. N 7. Ст.879; 2000. N 2. Ст.141; 2001. N 21. Ст.2061; N 33. Ст.3429; 2002. N 22. Ст.2026; 2003. N 23. Ст.2174.

4. Налог на добычу полезных ископаемых. По общему правилу объектом налогообложения налогом на добычу полезных ископаемых являются полезные ископаемые - продукция горнодобывающей промышленности и разработки карьеров, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси), первая по своему качеству соответствующая государственному стандарту Российской Федерации, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого - стандарту организации (предприятия) (ст.ст.336 и 337 Налогового кодекса Российской Федерации <4>). Налоговая база определяется налогоплательщиком самостоятельно в отношении каждого добытого полезного ископаемого (в том числе полезных компонентов, извлекаемых из недр попутно при добыче основного полезного ископаемого) как стоимость добытых полезных ископаемых, за исключением попутного газа и газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья. Налоговая база при добыче попутного газа и газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья определяется как количество добытых полезных ископаемых в натуральном выражении (ст.338 Налогового кодекса Российской Федерации).

     
   ————————————————————————————————
   

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст.3340; 2002. N 22. Ст.2026; 2003. N 23. Ст.2174; N 28. Ст.2886.

5. Плата за использование земли. Статья 65 Земельного кодекса Российской Федерации <5> различает две формы платы за использование земли: земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендную плату. Кроме того, ч.1 ст.1 Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" <6> к форме платы не совсем верно относит нормативную цену земли (помимо земельного налога и арендной платы).

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст.4147; 2003. N 27. Ст.2700.

<6> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст.1424; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 34. Ст.1976; Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 16. Ст.1860; 1995. N 35. Ст.3503; 1996. N 1. Ст.4; 1997. N 26. Ст.2954; N 47. Ст.5342; 1998. N 30. Ст.3613; 2002. N 30. Ст.3033.

Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. Арендная плата взимается за земли, переданные в аренду.

6. Платежи при пользовании животным миром. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <7> устанавливает два вида платежей: сборы за пользование объектами животного мира (ст.52), а также сбор за выдачу лицензии на пользование животным миром (ст.53). Согласно ст.333.1 Налогового кодекса Российской Федерации сбор за пользование объектами животного мира уплачивается при получении лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира на территории Российской Федерации (объектами водных биологических ресурсов во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском, Каспийском, Баренцевом морях и в районе архипелага Шпицберген).

     
   ————————————————————————————————
   

<7> Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. N 17. Ст.1462; 2003. N 46. Ст.4444.

7. Плата за негативное воздействие на окружающую среду. Плата за негативное воздействие на окружающую среду установлена в ст.16 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <8>. При этом к видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

1) выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;

2) сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

3) загрязнение недр, почв;

4) размещение отходов производства и потребления;

5) загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

6) иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

     
   ————————————————————————————————
   

<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст.133.

Таким образом, формы платы за пользование природными ресурсами различны. При этом в основном используются такие термины, как "налог", "сбор" и "арендная плата", имеющие разную правовую природу, тогда как все платежи за пользование природными ресурсами по своему экономическому содержанию представляются одинаковыми. Оправданно ли?

Для этого обратимся к категориям "налог" и "сбор". В соответствии со ст.8 Налогового кодекса Российской Федерации под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Это означает, что уплата налога не влечет для налогоплательщика права требовать от государства встречного предоставления (в том числе и права пользования природными ресурсами).

Сбор - это обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Согласно Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" <9> практически все платежи за пользование природными ресурсами являются налоговыми доходами. Тем не менее арендная плата за земли, доходы от использования лесного фонда, доходы от реализации соглашений о разделе продукции, плата за геологическую информацию о недрах при пользовании недрами на территории Российской Федерации, плата за пользование водными биологическими ресурсами отнесены к доходам от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций, т.е. к неналоговым доходам.

     
   ————————————————————————————————
   

<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст.4030; 2000. N 32. Ст.3338; 2001. N 33. Ст.3437; 2002. N 19. Ст.1796; 2003. N 19. Ст.1751.

Здесь не совсем ясна логика законодателя. Дело в том, что схожие по своей природе платежи в одном случае отнесены к налоговым доходам (например, арендная плата за пользование лесным фондом), а в других случаях - к неналоговым доходам (например, арендная плата за земли).

Так что такое платежи за пользование природными ресурсами? В действующем законодательстве отсутствует какое-либо определение этих платежей. Однако анализ законодательства позволяет выделить ряд отличительных признаков платежей за пользование природными ресурсами от налогов и сборов. Во-первых, платежи за пользование природными ресурсами подлежат уплате в бюджеты всех уровней в связи с предоставлением государством пользователю прав пользования природными ресурсами. Во-вторых, они являются дифференцированными в зависимости от характеристики объекта (в том числе предполагают изменение ставки на регулярной основе в зависимости от стадии освоения природных ресурсов). В-третьих, они используются по целевому назначению, т.е. на воспроизводство соответствующих природных ресурсов.

Но главная особенность заключается в том, что все природоресурсные платежи являются по своей природе вознаграждением, предоставляемым арендатором-пользователем арендодателю - собственнику природных ресурсов, т.е. они имеют, прежде всего, гражданско-правовой характер. Именно данная концепция позволяет изменять ставку платежей в зависимости от природного качества и географического места, а также предусматривать платежи в натуральной форме (в части объема добытого минерального сырья или иной продукции, производимой пользователем недр; выполнения работ или предоставления услуг). Однако это не означает, что отношения между государством и пользователем недр носят только гражданско-правовой характер и к ним подлежит применению только гражданское законодательство. Эти отношения продолжают оставаться сложными по своей природе: частноправовые отношения тесным образом переплетаются с публично-правовыми отношениями, что не позволяет их разграничить друг от друга. Как следствие, регулирование данных отношений осуществляется специальным законодательством - законодательством о недрах, лесным, водным законодательством и др.

С учетом вышеизложенного трудно согласиться с отнесением всех природоресурсных платежей к налогам и сборам. Напротив, их следует признать доходами от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, т.е. неналоговыми доходами, поскольку являются арендной или иной платой за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (п.1 ст.42 Бюджетного кодекса Российской Федерации <10>). Как собственник государство вправе предусмотреть в плате за пользование природными ресурсами разовые и регулярные платежи, которые могут подразумевать:

1) плату за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;

2) плату за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

3) плату на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

     
   ————————————————————————————————
   

<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст.3823; 2000. N 32. Ст.3339; 2001. N 33. Ст.3429; 2002. N 22. Ст.2026; N 30. Ст.3031; N 30. Ст.3027; 2003. N 28. Ст.2892; N 46. Ст.4444; N 52. Ст.5036.

Другой вывод, который необходимо сделать, - это отказаться от терминов "налог" или "сбор" в сфере природных ресурсов и ввести самостоятельную категорию "платеж за пользование природными ресурсами". Так, налог на добычу полезных ископаемых необходимо переименовать в регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти); водный налог - платежи за пользование водными объектами; сборы за пользование объектами животного мира - платежи за пользование животным миром. Однако ряд платежей, таких, как земельный налог, сбор за участие в конкурсе (аукционе), сбор за выдачу лицензий, тем не менее являются налогами и сборами по своей правовой природе (в смысле ст.8 Налогового кодекса Российской Федерации) и должны по-прежнему относиться к налоговым доходам.

В.Н.Лисица

К. ю. н.,

научный сотрудник

Института философии и права СО РАН,

доцент кафедры

гражданского права и процесса

юридического факультета

Новосибирского госуниверситета

Подписано в печать

06.09.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——