"Право и экономика", N 9, 2004

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О ВАЛЮТНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ

И ВАЛЮТНОМ КОНТРОЛЕ" - НОВЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ

МЕХАНИЗМА ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Российская Федерация находится в настоящее время в состоянии глубокого реформирования всех сфер государственного регулирования. Данное обстоятельство объективно обусловлено, с одной стороны, желанием России вступить в ВТО и участвовать во всеобщем интеграционном процессе. Это нашло отражение в российском валютном законодательстве, где определено место международных соглашений РФ в системе нормативного регулирования валютных правоотношений, их приоритет перед законодательством России. С другой стороны, это связано с объективно существующей необходимостью реформирования. Старые механизмы не могут эффективно функционировать в новых условиях. Данному процессу подвергаются не только отдельные государственные институты, но и наиболее важные сферы государственной власти. Однако основная задача состоит не столько в изменениях как таковых, сколько в создании действенных в современных условиях механизмов регулирования. Таким образом, важно выбрать подход, направление развития и пути их воплощения в нормативных императивах. Новый Федеральный закон N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Закон) был принят 10 декабря 2003 г. Перед законодателем стояла задача модернизации валютного регулирования таким образом, чтобы обеспечить эффективность валютного законодательства.

Документ вызвал неоднозначную реакцию экспертов и деловых кругов. Мнения о нем высказаны самые разные, вплоть до диаметрально противоположных. Это обусловлено целым рядом причин, одна из которых - коллизии между ним и действующим законодательством. Более того, Закон не лишен недостатков. Одним из существенных является неясность цели намечаемого документом радикального обновления системы валютного регулирования и валютного контроля, а также противоречивость мер правового регулирования.

Вопросы, касающиеся данной сферы, обсуждались и продолжают волновать значительную часть российского общества. Их можно разделить по трем основным направлениям: либерализация валютного законодательства и ее пределы; эффективность отдельных мер валютного контроля, в том числе для предотвращения валютных кризисов в России; необходимость наличия в валютном законодательстве положений о репатриации капитала, т.е. насколько необходима насильственная репатриация валютной выручки и с использованием каких институтов: обязательной продажи валютной выручки или механизма резервирования? В то же время возникает вопрос о том, есть ли необходимость разработки различных чрезвычайных мер для кризисных ситуаций и методов их внедрения при либерализации валютного регулирования в современных российских условиях.

Закон по системе правового регулирования валютных отношений принципиально отличается от предшествующего. Различия в первую очередь связаны с увеличением объема правоотношений, регулируемых им, и изменением характера правовой регламентации, которая стала более детальной.

Главная функция нового Закона о валютном регулировании и валютном контроле - максимально приблизить механизм государственного регулирования к международному стандарту, который уже подтвердил свою состоятельность и эффективность. Вопрос в том, насколько это целесообразно в современных российских условиях, и не приведет ли либерализация Закона к увеличению числа нарушений норм валютного законодательства.

Дело в том, что даже поверхностный анализ принципов, заложенных в тексте Закона, позволяет вести речь о расставлении акцентов с учетом интересов участников правоотношений, а регулирование со стороны государства укладывается в рамки оправданности и, следовательно, не должно выходить за пределы, установленные федеральными законами. Однако, как показывает практика, есть такие участники ВЭД, которые постоянно нарушают требования, установленные законодательством, и либерализация порядка регулирования валютных правоотношений может повлечь за собой активизацию их противозаконной деятельности.

Так, по итогам 2003 г. только в Южном федеральном округе нарушителями норм валютного законодательства являются 86 участников ВЭД. Из них подавляющее большинство экспортеры (74 участника), а импортеров - 12 участников. Общая сумма нарушений по экспортным операциям превышает 3,5 млн долл., по импортным операциям - приближается к 2,5 млн долл.

При этом наибольший объем непоступившей выручки приходится на товары группы 10 "Хлебные злаки" (30% от общей суммы выявленного непоступления) и товары группы 44 "Древесина и изделия из нее" (15%).

Рассматривая экспорт субъектов Федерации, входящих в состав ЮФО, необходимо отметить, что наибольшую долю валютных поступлений в регион обеспечивают Краснодарский край - 21% долларовых поступлений и 52% выручки в евро; Ростовская область - 34%; Ставропольский край - 9%; Волгоградская область - 7%.

Таможенными органами региона в 2003 г. было оформлено 144,5 тыс. ГТД на общую сумму 18,2 млрд долл., при этом в таможенном режиме "Экспорт" оформлено более 65 тыс. ГТД на общую сумму 14,5 млрд долл., в таможенном режиме "Выпуск для свободного обращения" оформлено 74,5 тыс. ГТД на сумму 3,2 млрд долл. За отчетный период количество экспортных операций, охваченных системой валютного контроля, составило около 44 тыс. ГТД на сумму 13 млрд долл., это 67% от всех экспортных отгрузок, произведенных в отчетном периоде, или 93% в стоимостном выражении.

В ходе проверок подразделениями валютного контроля таможенных органов регионов выявлено более 550 случаев нарушений установленного порядка зачисления экспортной валютной выручки и необеспечение ввоза импортируемых товаров на общую сумму 10,4 млн долл. По фактам выявленных нарушений возбуждены дела об административных правонарушениях:

по ч.1 ст.16.17 КоАП РФ "Незачисление экспортной выручки" - 286 дел (50%) на сумму 2,6 млн долл., или 24%;

по ч.2 ст.16.17 КоАП РФ "Зачисление выручки с нарушением порядка" - 212 дел (37%) на сумму 5,1 млн долл., или 47%;

по ч.2 ст.15.25 КоАП РФ "Необеспечение ввоза импортных товаров и ввоз импорта с нарушением срока" - 69 дел (12%) на сумму 3 млн долл., или 28%.

С другой стороны, в качестве одного из последствий может наступить увеличение числа нарушителей норм валютного законодательства в целом.

В преамбуле Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", в отличие от Федерального закона 1992 г., обозначена цель принятия. Это обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества. Соответственно, новации коснулись регулирования ранее существующих правовых институтов, например, валютного регулирования и валютного контроля. В частности, новый Закон не содержит деления валютных операций на текущие и связанные с движением капитала, хотя термином "валютные операции движения капитала" законодатель апеллирует неоднократно при определении порядка осуществления валютного регулирования и валютного контроля.

Вместе с тем для защиты интересов государство в соответствии с положениями Закона может воспользоваться механизмами резервирования и специального счета.

Специальный счет представляет собой банковский счет в уполномоченном банке, используемый для осуществления по нему валютных операций в случаях, установленных Законом.

Резервирование - требование, установленное в соответствии с положениями Закона, о внесении определенной суммы денежных средств в установленном порядке как гарантии исполнения обязательств, возникших в силу осуществления валютной операции.

Введение данных механизмов ставит вопрос о том, насколько в действительности либерален данный Закон, не является ли это ужесточением механизма валютного контроля.

Положение ст.6 Закона устанавливает порядок осуществления валютных операций между резидентами и нерезидентами без ограничений, за исключением валютных операций, предусмотренных ст.ст.7, 8 и 11 Федерального закона 2003 г., в отношении которых ограничения устанавливаются в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также для поддержания устойчивости платежного баланса страны. Указанные ограничения носят недискриминационный характер и отменяются органами валютного регулирования по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление. Вместе с тем документ никоим образом не упорядочивает использование властями различных инструментов монетарного регулирования.

Так, хотя Правительство и Центральный банк РФ наделяются правом вводить различные ограничения на валютные операции и на трансграничное движение капитала (установление режимов проведения операций лишь через уполномоченные банки и осуществление конкретных видов валютных сделок только через конкретные счета, изменение доли экспортной валютной выручки, подлежащей обязательной продаже на внутреннем валютном рынке), условия и порядок введения и отмены таких ограничений четко не определены. Это вызывает у экономических субъектов неуверенность в своей способности прогнозировать действия властей в кризисных ситуациях и увеличение валютных и кредитных рисков иностранного инвестирования в Россию. Угроза введения ограничений в случае валютно-финансового кризиса или в целях его предупреждения сама по себе может спровоцировать начало подобного кризиса.

Как представляется, правила валютного регулирования должны быть не менее стабильными, нежели налоговое законодательство, а оперативное регулирование следует осуществлять исключительно в рамках этих правил (с помощью валютных интервенций, операций на открытом рынке, прогрессивных шкал таможенных пошлин и т.п.). В этом смысле предпочтительным представляется более стабильный и предсказуемый механизм валютного контроля и валютного регулирования.

В силу изменения системы правового регулирования валютных отношений законодатель меняет систему государственных органов, которые осуществляют валютное регулирование. В отличие от Закона 1992 г., где в качестве органа валютного регулирования выступал только ЦБ РФ, Закон называет еще и Правительство РФ.

Закон регламентирует порядок открытия счетов резидентами в банках, расположенных за пределами территории РФ (ст.12), что противоречит другой новации Закона - введению резервирования потоков капитала на беспроцентных депозитах, которое значительно увеличит и без того высокие трансакционные издержки предприятий - участников внешнеэкономической деятельности и банков. Подобное ужесточение регулирования трансграничного движения капитала будет стимулировать резидентов к вывозу средств из страны.

В то же время разрешение юридическим лицам свободно открывать счета в зарубежных банках соответствует концепции повышения конкурентоспособности российских товаропроизводителей и привлечения инвестиций в Россию посредством либерализации (дерегулирования) валютных операций и валютного рынка, внешнеэкономических связей, а также путем радикального снижения налогов на доходы от труда и капитала (в первую очередь - социального налога).

Данное нововведение также требует корректировки многих норм действующего законодательства, касающихся исполнения судебных решений, очередности реализации денежных обязательств дебиторов при недостаточности средств на их банковских счетах, налогового контроля, и др. Соответствующие изменения и дополнения в действующие правовые нормы желательно внести своевременно, чтобы не создавать дополнительных стимулов для перевода счетов резидентов в иностранные банки, что также представляется проблематичным и вряд ли будет осуществлено оперативно. Государству все-таки надо определиться, насколько либеральна его концепция регулирования внешнеэкономической деятельности (валютного регулирования и валютного контроля, регулирования трансграничного движения капитала, налогообложения внешнеэкономических операций и доходов от них, и т.д.) и "выровнять", "унифицировать" степень жесткости всех элементов регулирования.

Валютный контроль, как уже отмечалось, является одним из традиционных институтов валютного права. Вместе с тем изменения коснулись и его, например, изменен состав органов валютного контроля. В соответствии с Законом к ним относятся Правительство РФ, ЦБ РФ и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ.

Законодатель, таким образом, оставляет за Правительством право постоянно менять состав органов валютного контроля, что, в свою очередь, не позволяет вести речь о стабильности системы и может вызвать неуверенность участников правоотношений.

Таким образом, с принятием нового Закона "О валютном регулировании и валютном контроле" 2003 г. коренным образом изменился сам процесс валютного регулирования и валютного контроля. О том, насколько действенным оказался Закон, можно будет вести речь после истечения хотя бы 6 месяцев с момента вступления его в силу, т.е. в январе 2005 г.

Л.В.Курьянова

Юрист отдела валютного контроля

Южного таможенного управления,

адъюнкт Российской таможенной академии

по специальности

"Международное право. Европейское право"

Подписано в печать

01.09.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——