"Все о налогах", N 8, 2004

О РАЗВИТИИ В РОССИИ СИСТЕМЫ РЕНТНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ

ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ

(Окончание. Начало см. "Все о налогах", N 7, 2004)

О рентных платежах в сфере пользования недрами

За последние годы топливно-энергетический комплекс России обеспечил не только экономическую выживаемость страны, но и заложил определенную базу ее устойчивого развития. Однако налоговая реформа, направленная на выравнивание условий для налогоплательщиков, в том числе за счет отказа от налоговых льгот, сокращения общего числа налогов и упрощения их сбора в минерально-сырьевом комплексе, усилила неравные условия недропользователей, которые и так уже были предопределены природными факторами.

В настоящее время законодательно закреплена шкала экспортных пошлин на нефть в увязке с мировыми ценами на это сырье, введены серьезные ограничения для инвесторов, заинтересованных в разработке месторождений на условиях раздела продукции.

Уплата рентных платежей осуществляется, по сути, только в форме налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который заменил три вида платежей при недропользовании (плата за право пользования недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат).

Зафиксированные в законодательстве принципы налогообложения обеспечили задачу изъятия лишь незначительной части сверхдоходов, получаемых в добывающих отраслях в условиях высоких мировых цен на углеводородное сырье. Действующая система налогообложения не содержит механизмов, стимулирующих недропользователей к воспроизводству минерально-сырьевой базы, разработке высокозатратных и выработанных месторождений, полномасштабному проведению природоохранных мероприятий.

Так, следствием установления единой для всех участников недр ставки НДПИ является отработка наиболее рентабельных участков недр и одновременно запретительная налоговая нагрузка для компаний, осваивающих "сложные" месторождения. Но значительное число добывающих предприятий, в первую очередь сравнительно небольших, работает на истощенных месторождениях, находящихся на поздних стадиях разработки, число которых ежегодно увеличивается: в настоящее время около 60% всех отечественных запасов углеводородов относятся к трудноизвлекаемым, более 80% учтенных месторождений классифицируются по запасам как малые (т.е. могут быть отнесены к низкорентабельным).

При этом эксперты обращают внимание на снижение разведанных запасов нефти и газа и низкие темпы их воспроизводства. Объем разведочного бурения нефти за 10 лет уменьшился более чем в 4 раза, произошло пятикратное сокращение ввода новых скважин. Одновременно возросло количество бездействующих скважин с потенциальной добычей до 80 млн т нефти в год. Это приводит к безвозвратным потерям части извлекаемых запасов и является грубым нарушением Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".

По мнению министра МПР России Ю. Трутнева, существующий в России механизм налогообложения уникален, в мире такого больше нет. Например, везде стараются стимулировать экспорт, а у нас повышают экспортные пошлины. При этом единый налог с полезных ископаемых не стимулирует ни к инвестициям на первой стадии разработки месторождений, ни к разработке месторождения после того, как запасы истощаются и добывать их становится труднее и дороже.

Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что упрощение системы налогообложения добывающих отраслей не оправдало себя. Одной из мер улучшения ситуации, т.е. более эффективного недропользования, может стать изменение системы налогообложения как отрасли в целом, так и добычи углеводородов в частности.

Именно поэтому назрела острая необходимость законодательного закрепления статуса и системы рентных платежей, разработки методологии их определения и администрирования.

Такой порядок, предоставляющий гарантии правовой и налоговой стабильности и прозрачности условий реализации проектов, с успехом используется во всем мире благодаря использованию договорных форм пользования недрами.

Дифференциация рентных платежей могла бы стать одним из основных инструментов реализации политики государства в области освоения природных ресурсов. Это, в свою очередь, обеспечило бы баланс интересов между пополнением доходной части бюджета за счет добывающих отраслей. Кроме того, дифференцированные рентные платежи, по мнению многих экспертов, являются необходимым условием рационального пользования недрами и могут обеспечить относительно более равные конкурентные возможности добывающих компаний при установлении нескольких обязательных условий в порядке исчисления этих платежей. Дифференциация должна учитывать особенности как природных условий (экономико-географические, горно-геологические, технологические и т.п.) освоения различных месторождений (межпроектная дифференциация), так и различных стадий реализации любого проекта (внутрипроектная дифференциация). Еще раз отметим, что в настоящее время в России создана уравнительная система налогообложения, при которой налоговая нагрузка не зависит от качества месторождений.

Далее поясним, что понимается под рентой при эксплуатации нефтегазовых месторождений. Чаще ее называют горной рентой. На основе многолетней эволюции экономических взглядов ученых можно дать следующее определение горной ренты и выделить факторы ее формирования. Горная рента - разновидность природной ренты; она образуется только в горнодобывающей промышленности и обусловлена горно-геологическими и социально-экономическими факторами добычи полезных ископаемых. Выделяют абсолютную и дифференциальную горную ренту.

Под абсолютной рентой понимается доход, получаемый недропользователем от разработки созданного природой месторождения вне зависимости от его качества. Она возникает в процессе эксплуатации месторождений и определяет уровень нормативных затрат и нормальной прибыли замыкающего месторождения. Нормативные затраты формируются с учетом современных требований к использованию оборудования, технологии и рабочей силы. Они включают эксплуатационные и капитальные расходы на добычу, затраты на транспортировку нефти, а также все налоги по действующей системе налогообложения, кроме НДПИ. Абсолютная рента в значительной мере определяется ценой нефти и в условиях ограничения предложения присутствует во всех объектах разработки.

Дифференциальная рента имеется только на месторождениях с относительно лучшими характеристиками разработки и определяется издержками добычи.

Выявлены несколько основных факторов образования горной ренты на лучших месторождениях. Наиболее четко, по нашему мнению, эти факторы проиллюстрированы С. Анрюшиным (Институт экономики РАН) и С. Кимельманом (ВНИИ экономики минерального сырья и недропользования):

1. Количество нефти, добываемое в единицу времени. Для углеводородного сырья оно измеряется среднесуточным дебитом (объемом добычи) нефтяных скважин. В настоящее время нормальная прибыль в России обеспечивается на месторождениях с дебитами 2 - 7 тонн в сутки. Ясно, что при более высоких дебитах возникает дополнительный доход в виде горной ренты, дарованной природой. Например, в нашей стране существуют скважины, начальные дебиты которой достигают 1000 тонн нефти в сутки и более.

2. Качество добываемого минерального сырья. С точки зрения реализации продукции качество нефти оказывает заметное воздействие на показатели эффективности деятельности недропользователя. В нефтепроводе тяжелые и легкие фракции нефти смешиваются, цена реализации соответствует цене смеси в трубе. В мировой практике принято создавать банк качества нефти: в результате одни организации получают надбавки к цене на выходе нефти из трубы, а другие, наоборот, - убытки из-за падения цены на нефть.

3. Стадия жизненного цикла разработки месторождения. Известна закономерность разработки нефтяных месторождений, согласно которой в первые 10 - 15 лет после начала эксплуатации рентабельность добычи возрастает, затем держится на пике в течение 5 - 10 лет, после чего начинает снижаться по мере истощения запасов месторождения.

4. Экономико-географические условия. К ним относятся: наличие социальной (железные дороги, линии электропередач, населенные пункты и пр.), производственной и промысловой инфраструктур (близость магистральных нефтепроводов, насосных станций и т.д.); труднодоступность; климатические факторы и др. Естественно, экономико-географические условия предопределяют капитальные и текущие (эксплуатационные) затраты, технологию разработки, а в конечном счете - нормативные затраты на разработку и обоснование критериев "нормального" месторождения.

Основные механизмы перераспределения ренты - налогообложение и манипулирование уровнем затрат. Известно, что западные компании нередко завышают состав затрат особенно при работе за границей. Налоговое бремя в нефтяной промышленности варьируется по странам мира в основном от 15 до 65% в цене продаж, что позволяет изымать значительную часть доходов рентного характера, обеспечивая высокую коммерческую эффективность инвестиций. По расчетам А.Э. Конторовича и А.Г. Коржубаева (Институт геологии нефти и газа Сибирского отделения РАН) в России в зависимости от условий добычи и транспортировки углеводородного сырья, направлений его использования доля рентной составляющей в цене колеблется от 30 до 70% при продаже сырья на внутреннем рынке и от 65 до 80% при экспорте сырья. Средний уровень налоговых сборов в выручке для российских компаний составляет около 50%. С учетом различий в условиях освоения месторождений, направлениях и структуре поставок возможны колебания налогового бремени в диапазоне от 30 до 60%.

Если осуществлять дифференциацию налогообложения путем введения различных коэффициентов, применяемых к ставке НДПИ, то законодательством должны быть однозначно установлены критерии, по которым определяется ставка этого налога для каждой категории плательщиков с применением коэффициентов, учитывающих различные условия (и сочетания этих условий). Но для этого необходимо провести сложные, многовариантные расчеты, обосновывающие соответствующие коэффициенты, их влияние на экономику нефтегазовых проектов и на доходы бюджета.

Осуществить решение указанных задач в рамках изменения только налогового законодательства вряд ли осуществимо, так как налоги, в отличие от рентных платежей, не могут быть признаны достаточно эффективным инструментом для извлечения природной ренты. Не в последнюю очередь именно из-за этого многочисленные попытки дифференцировать НДПИ при разработке соответствующей главы Налогового кодекса потерпели неудачу.

В настоящее время вокруг целесообразности дифференцирования НДПИ по-прежнему не утихают споры. Министр МПР России Ю. Трутнев прямо заявил, что ранее предложенный механизм дифференцированной налоговой ставки малоприменим и в нынешних условиях. Поэтому сейчас МПР России с Минэкономразвития России разрабатывают иные способы дифференциации налогообложения, основываясь на объективных параметрах: например, на периоде эксплуатации месторождения, а также на расчете средних дебитов. Но и здесь возникает вопрос: а в состоянии ли кто-либо организовать эффективный контроль этих дебитов с целью определения реального уровня добычи?

Другие эксперты считают, что единственно точное изъятие природной ренты (абсолютной и дифференциальной) позволяет обеспечить только режим концессий (в России - это соглашения о разделе продукции), так как любой налог, какой бы прогрессивной и разнообразной ни была его шкала, в отдельных случаях приведет к изъятию части нормативной прибыли, а в других - оставит незатронутой часть дифференциальной составляющей горной ренты. По сравнению с этими условиями режим СРП предоставляет несравненно больше возможностей для индивидуального подхода к каждому конкретному месторождению. Косвенным подтверждением этого служит и тот факт, что СРП очень плохо прижились в России. И связано это не с созданием специальных административных барьеров СРП, а с тем, что современная концессия предоставляет широкие возможности для лимитирования деятельности концессионера (например, издержек его производственной деятельности), что влечет за собой большую фискальную нагрузку на инвестиционный проект по сравнению с действующей налоговой системой. Этот недостаток СРП для частных хозяйствующих субъектов является закономерным продолжением основного его преимущества для государства - возможности индивидуального подхода к экономическому анализу распределения потенциальных выгод от разработки каждого конкретного участка недр.

Таким образом, для исчерпывающего решения проблемы изъятия горной ренты многими экспертами предлагается постепенное переориентирование российской системы предоставления права пользования недрами на концессионную основу.

Предлагаются и другие косвенные методы изъятия горной ренты, также основанные на представлении, что горная рента образует сверхнормативную прибыль в добывающей промышленности. В связи с этим ее предлагается изымать при помощи налога на прибыль компаний, придав ставке по данному налогу элементы прогрессивности. Например, если рентабельность разработки месторождения меньше или равна определенной нормативной величине, то налогообложение прибыли производится по умеренной ставке, если наоборот, то на всю сверхнормативную прибыль нагрузка должна резко повыситься.

Однако в настоящее время наиболее вероятным подходом к усилению рентной составляющей в системе платежей за недропользование остается все же изменение в порядке исчисления именно НДПИ. Об этом свидетельствуют выступления представителей от Правительства России и от многочисленных компаний нефтегазовой отрасли на специально организованных по данному вопросу парламентских слушаниях в апреле текущего года.

Но и здесь, хотя и наметилось определенное совпадение позиций со стороны государственных структур с мнениями руководства организаций топливно-энергетического комплекса, осталось много неясных и спорных моментов.

Так, многие федеральные органы согласны с тем, что НДПИ должен быть дифференцирован, однако критерии для проведения этого механизма, которые бы устраивали всех участников экономических отношений (налогоплательщиков и контрольных органов), до сих пор однозначно не определены. Основные требования к критериям со стороны государственных органов - чтобы они были легко администрируемы. Но не следует забывать, что здесь мы имеем дело с природными объектами, а не с готовой продукцией. Природный объект не может быть подогнан к определенным стандартам, поэтому к нему очень сложно подобрать критерии, которые в равной степени учитывали бы многообразие горно-геологических особенностей нефтегазовых месторождений (фазовое состояние, сложность строения структуры, глубину залегания, качество продукции, продуктивность скважины, стадию освоения и т.д.).

В свое время при разработке гл.26 "Налог на добычу полезных ископаемых" Налогового кодекса РФ Минэкономразвития России предлагало ввести пять коэффициентов, учитывающих степень выработанности запасов, качество нефти, наличие инфраструктуры, цену на нефть и районный коэффициент. Минфин России тогда не поддержал данные предложения, мотивируя тем, что это создаст слишком большие трудности в организации контроля за расчетами налоговой базы. Поэтому в основу гл.26 были положены другие принципы, а именно:

- при введении новых ставок и методов их начисления налоговые поступления в бюджет не должны быть в целом меньше, чем при прежней системе;

- сумма налога, рассчитанная плательщиком, должна проверяться налоговыми органами по наиболее простой схеме;

- расчет понижающих коэффициентов должен базироваться на исходных данных, публикуемых в официальных документах, и исключать индивидуальный подход к каждому лицензионному объекту.

Естественно, что такие требования в принципе не соответствуют реальным особенностям горно-геологического строения и возможностям месторождений (в части добычи сырья), которые являются определяющими при разработке рентного механизма налогообложения.

В настоящее время позиция Минфина России отчасти изменилась. На указанных выше парламентских слушаниях этим министерством было предложено при дифференциации налогообложения нефтяного сектора учитывать не только условия добычи нефти, но и ее переработку. При этом было отмечено, что разработка подходов к дифференциации НДПИ, несмотря на множество предложений, находится только в самом начале. При кажущемся единстве мнений, что налогообложение необходимо дифференцировать, как отметил М. Моторин, существует около десятка подходов, которые еще не обсуждались. На этих же парламентских слушаниях ряд участников снова высказались против дифференциации, другие - за дифференциацию через иные налоги, а ряд экспертов предлагают ввести специальный налоговый режим. Было предложено и последовать примеру Англии, введя повышенную ставку налога на прибыль для нефтяных компаний.

Изменение позиции Минфина сказалось и в том, что теперь при дифференциации налогообложения нефтяной отрасли необходимо избежать упрощения задач, а в ходе решения вопроса следует выработать показатели, на основе которых такую дифференциацию можно ввести. По его мнению, перейти к дифференцированному налогообложению отрасли можно будет только тогда, когда будет определено, какие показатели оказывают наибольшее влияние на уровень эффективности работы нефтяных компаний и соответственно на уровень их налогообложения. Далее было подчеркнуто, что в настоящее время налогообложение нефтяной отрасли, по сути, уже является дифференцированным, поскольку у нефтяников взимается не только НДПИ, но и экспортные пошлины. Значит, чем больше компания экспортирует, тем выше налоговые изъятия. Кроме того, свою часть в дифференциацию вносит и налог на прибыль: когда прибыль нулевая, то нет и налога, а когда прибыль есть, то налог взимается по ставке 24%.

В настоящее время сторонниками введения рентных платежей через корректировку НДПИ уже внесено много предложений по учету различных факторов при разработке месторождений. Но при анализе этих предложений возникают некоторые резонные опасения о получении обратного (отрицательного) результата при введении многочисленных критериев, которые, казалось бы, направлены на наиболее полный учет региональных особенностей месторождений и создание таким образом равных условий налогообложения.

Например, предлагается учитывать коэффициент извлечения нефти (газа). Отметим, что государство в принципе заинтересовано, чтобы сырья из земли извлекалось как можно больше. Но при введении дифференцированного налогообложения с учетом данного критерия может появиться проблема сокрытия предприятием потенциала месторождения - компании с целью уменьшения суммы налога перестают показывать реальный потенциал используемого месторождения. Не афишируя настоящие свои запасы, они, таким образом, не показывают и реальные уровни добычи, которые могут достигать на данном месторождении. В результате искажается план разработки. И государство теряет не только деньги, но и перестает иметь объективную картину возможного извлечения запасов стратегического сырья.

Следует также отметить, что рентный подход к недропользованию может быть реализован с принятием главы "Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов" Налогового кодекса РФ (далее - НДД).

НДД носит выраженный рентный характер, так как его концепция заключается в налогообложении доходов от добычи нефти после возмещения всех понесенных на разработку проекта затрат с целью изъятия природной ренты по каждому конкретному лицензионному участку и он уплачивается только после достижения определенного порога доходности. Налогом облагается только та часть прибыли, которая превышает этот порог. Размер налога на дополнительный доход от добычи углеводородов впрямую зависит от экономических условий деятельности организаций, от доходности добычи.

В течение 2002 - 2003 гг. проект главы Налогового кодекса "Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов" разрабатывался Минфином России. Однако, учитывая отсутствие в законодательстве о недрах концептуальных положений, позволяющих взимать данный налог, соответствующим министерствам финансово-экономического блока поручено разработать и направить в Правительство РФ проект указанной главы, с тем чтобы внести данный законопроект в Государственную Думу в 2005 г. и ввести в действие с 1 января 2006 г.

Одновременно с этим предполагается урегулирование в рамках законодательства о недрах вопросов, связанных с определением критериев, оценивающих горно-геологическую характеристику месторождений полезных ископаемых, дебитность месторождений, качество полезного ископаемого, норму рентабельности и другие технические и экономические характеристики месторождений.

В заключение отметим, что общепринятой концепцией, отражающей рентную составляющую специфических доходов, получаемых при добыче полезных ископаемых, является индивидуальный подход к определению размеров платежей при недропользовании с учетом особенностей каждого объекта, что не соответствует статусу налога.

Введение системы рентных платежей неизбежно потребует детализации учета отчетности недропользователей по отдельным участкам недр, институциональных преобразований (развитие горного аудита, независимой экспертизы), широкого использования тендерных процедур, совершенствования системы государственного регулирования в сфере недропользования и в том числе эффективной координации действий Минфина России, включая Федеральную налоговую службу, и соответствующих служб и агентств МПР России.

Для примера: в США существует государственный учет работы каждой скважины при том, что вся нефтедобыча частная. И в этом есть существенный резон, поскольку затраты на данный контроль вполне окупают возможность получения исчерпывающей информации о реальном объеме добываемого сырья и соответственно о сумме налогов, которые должна заплатить добывающая компания. Так, если скважина обходится в несколько миллионов долларов, то установление самой современной телемеханической аппаратуры (дающей информацию через спутник на центральный компьютер контролирующего органа) стоит не более 10 тыс. долл.

Вопрос о совершенствовании ресурсных платежей следует рассматривать также в увязке с развитием законодательства о недрах, в частности с развитием гражданско-правовых договорных форм пользования недрами и организацией под контролем государства вторичного рынка прав пользования недрами, который позволит определить реальную рыночную стоимость запасов, стоимость "горного имущества", расположенного на участках недр, без чего невозможно установить экономически обоснованную систему рентных платежей.

Опасным для государства последствием сохранения действующей налоговой системы в недропользовании может стать сокращение через несколько лет налогооблагаемой базы в добывающих отраслях промышленности. Для упреждения этой ситуации необходимо заблаговременно разработать и утвердить такой порядок изъятия ренты у соответствующей категории пользователей недр, который будет стимулировать их к рациональному использованию запасов полезных ископаемых и разработке не только наиболее рентабельных месторождений, но и тех участков, которые требуют относительно больших вложений.

Стимулирующий характер налогообложения, как отмечал Председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам Ю. Васильев, может быть обеспечен только в том случае, если платежи будут обоснованы для каждого хозяйствующего субъекта. В связи с этим надо использовать весь положительный опыт стран, которые уже давно внедрили рентные подходы в регулирование отношений государства и недропользователя.

А.В.Петелин

Советник налоговой службы

Российской Федерации II ранга

Подписано в печать

08.07.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——