"Налоги и налогообложение", N 7, 2004

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МНОГОЛЕТНЕГО БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

И БЮДЖЕТИРОВАНИЯ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ПОВЫШЕНИЯ

СРЕДНЕСРОЧНОЙ СТАБИЛЬНОСТИ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ

Многолетнее бюджетное планирование является неотъемлемой частью бюджетирования, ориентированного на результат, его применение значительно способствует повышению эффективности ряда бюджетных расходов.

Бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой такой способ планирования бюджетных расходов, при котором заранее определяются и формализуются цели, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств.

Формирование целей, которые должны быть достигнуты в результате осуществления тех или иных расходов, а также мониторинг их степени достижения и анализ степени результативности программных мероприятий - то есть реализация ключевых позиций бюджетирования, ориентированного на результат, - возможны только в рамках достаточно длительного периода времени, что предполагает наличие развитой системы среднесрочного прогнозирования и планирования.

Таким образом, повышение эффективности бюджетных расходов и более широкое внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в частности, программно-целевого управления бюджетными финансами, невозможно без расширения "горизонтов планирования" до сроков, охватывающих как минимум три - пять ближайших лет.

Одной из базовых проблем, которая может быть решена за счет развития БОР, является проблема повышения стабильности капитальных расходов в среднесрочном периоде. Недостаточная стабильность капитальных расходов в настоящее время приводит к значительным потерям, которые выражаются в первую очередь:

- в появлении объектов незавершенного строительства;

- в недостижении результатов, с целью которых планировались капитальные проекты.

Рассмотреть применение БОР в капиталоемких сферах можно на примере отрасли дорожного хозяйства. Сама по себе отрасль дорожного хозяйства предполагает большое количество долгосрочных вложений, связанных с дорожным строительством и капитальным ремонтом.

Таким образом, эффективный бюджетный цикл в сфере дорожного хозяйства должен, по возможности, превышать один финансовый год.

Говоря о многолетнем планировании в отрасли дорожного хозяйства, необходимо отметить, что такой метод планирования, как принятие целевых программ, уже достаточно широко используется в отрасли. Целевые программы, принимавшиеся в сфере дорожного хозяйства в последние годы, в целом заслуживают высокой оценки - они достаточно детализированы, содержат ряд количественно сформулированных индикаторов эффективности, отраслевые подпрограммы охватывают достаточно широкий круг проблем отрасли, включая научно-техническое обеспечение отрасли и вопросы повышения экологической безопасности автодорог.

Однако дальнейшее развитие среднесрочного планирования в сфере дорожного хозяйства тормозится по причине недостаточной развитости федерального законодательства в данной сфере, а также по причине недостаточно эффективных инструментов планирования доходов и расходов бюджета в целом, в связи с чем финансирование отрасли в среднесрочной перспективе остается нестабильным, а следовательно, строить планы отраслевых расходов на период, превышающий один финансовый год, крайне сложно. Так, в Отчете фонда "Институт экономики переходного периода" по вопросам, касающимся развития дорожного хозяйства <*>, были приведены данные, касающиеся соотношения плановых и фактических расходов федерального дорожного фонда в 1999 - 2000 гг., а также в последующие годы. Анализ данных показал, что если краткосрочные планы финансирования отрасли, отражающиеся в бюджете, исполнялись полностью, а в ряде случаев даже с превышением (с 1999 г. по 2002 г.), то многолетние планы, отраженные в целевых программах, как правило, недофинансировались. Так, старая целевая программа "Дороги России" (1995 - 2000 гг.) была профинансирована примерно на 50% от суммы, предусмотренной в президентской программе. Соответственно, и плановые показатели программы по вводу автомобильных дорог были выполнены только на 59,3%, (в том числе федеральных - на 83,6% и территориальных дорог - 57,0%).

     
   ————————————————————————————————
   

<*> Совместный отчет фонда "ИЭПП" и "Генинженерконсалта" за 2002 г. по Проекту "Анализ государственных расходов на дорожное хозяйство"

Причем недофинансирование многолетних планов развития отрасли происходило преимущественно за счет невключения части плановых бюджетных ассигнований в проект бюджета на очередной финансовый год. Одной из базовых проблем многолетнего отраслевого планирования является то, что на сегодняшний день органы, составляющие проект бюджета, не обязаны мотивировать сокращение бюджетных ассигнований, запланированных в среднесрочном периоде. Определение объемов бюджетных ассигнований, включаемых в проект, происходит путем согласования и консультаций отраслевого министерства и Минфина России, формализованные методики и процедуры, позволяющие ограничить возможность невключения планового финансирования в проект бюджета на сегодняшний день отсутствуют.

Развитие планирования капитальных расходов в дорожном хозяйстве с 2001 по 2004 гг.

До 2001 г. функционировала система дорожных фондов, в состав которой входили федеральный дорожный фонд (ФДФ) и региональные дорожные фонды (РДФ). Дорожное хозяйство финансировалось через систему этих фондов. При этом основным источником финансирования являлся налог на пользователей автодорог (НПА), который зачислялся в дорожные фонды. На этом этапе практически все планирование федеральных расходов в сфере дорожного хозяйства осуществлялось Росавтодором (Государственной службой дорожного хозяйства Министерства транспорта РФ). Бюджеты ТДФ планировались региональными органами управления дорожным хозяйством. Муниципальные расходы на содержание дорожного хозяйства планировались органами местного самоуправления. Общими недостатками планирования расходов этого периода являлись:

- низкий уровень расходов, ориентированных на результат;

- общая непрозрачность системы планирования;

- недостаточная развитость системы многолетнего планирования (выражавшаяся в том, что имевшиеся в этот период целевые программы носили достаточно общий характер, недостаточно точно составлялись прогнозы доходных поступлений ФДФ и особенно РДФ и т.д.);

Планирование по принципу "от достигнутого" - объемы финансирования на очередной финансовый год рассчитывались исходя из объемов финансирования, выделявшихся ранее. Помимо собственно недостатков планирования существовали объективные факторы, затруднявшие построение многолетних планов. Среди таких факторов можно указать постоянное повышение стоимости работ и материалов, использовавшихся в дорожном строительстве.

Начиная с 2001 г. ФДФ прекратил свое существование, федеральное финансирование дорожного хозяйства было включено в состав федерального бюджета.

Одновременно с этим Росавтодор был включен в Минтранс России. В этот же период постепенно начали развиваться новые схемы отраслевого планирования. В первую очередь развитие инструментов планирования в отрасли было обусловлено необходимостью поиска новых доходных источников и новых схем управления дорожным хозяйством. В частности, должна была быть решена проблема замещения выпадающих доходов при отмене НПА, планировавшейся в этот период. Причем данная проблема рассматривалась в совокупности с вопросами финансирования дорожного хозяйства, в частности с такими проблемами, как необходимость дальнейшего развития дорожной сети, проблема строительства ряда федеральных дорог и т.д. Именно на этом этапе получили развитие инструменты, связанные с использованием целевых программ в сфере дорожного хозяйства.

До последнего времени поступления НПА служили ориентиром для объема средств, выделяемого на финансирование дорожного хозяйства, несмотря на то что расходы на дорожное хозяйство уже были консолидированы в федеральный бюджет и в региональные бюджеты в значительном числе субъектов РФ. В частности, в 2001 г. взамен старой программы совершенствования и развития автомобильных дорог Российской Федерации "Дороги России" 1995 - 2000 гг., была принята "Национальная программа совершенствования и развития сети автомобильных дорог на период до 2010 г. "Дороги России XXI века", в большей степени соответствующая требованием инструмента "бюджетирования, ориентированного на результат". Кроме того, начиная с этого периода в планировании более активное участие начали принимать Министерство финансов РФ и Минэкономразвития России (в части инвестиций в дорожное строительство).

В 2002 г. были приняты существенные изменения налогового законодательства, связанные с финансированием дорожного строительства с 2003 г.:

Отмена налога на пользователей автомобильных дорог (взимаемого по ставке 1% с оборота предприятий).

Индексация ставок акцизов с одновременным переносом их взимания на конечное потребление.

Отмена налога с владельцев транспортных средства одновременно с введением прогрессивного регионального транспортного налога с единицы мощности.

Индексация ставок земельного налога в 1,8 раза с передачей федеральной части поступлений в региональные бюджеты.

Начиная с 2003 г. была запланирована ликвидация ТДФ. Однако на практике ТДФ были инкорпорированы в региональные бюджеты далеко не во всех регионах, в ряде случаев, несмотря на изменения доходной базы, они продолжают функционировать.

В целом планирование расходов в сфере дорожного хозяйства начиная с 2001 г., включая бюджет на 2004 г., осуществляется по одной и той же схеме, претерпевающей минимальные изменения, - многолетнее планирование осуществляется преимущественно в рамках долгосрочной национальной программы "Дороги России XXI века".

Основные проблемы многолетнего планирования

капитальных расходов в дорожном хозяйстве

Общей целью развития системы многолетнего планирования и БОР в сфере дорожного хозяйства является стабилизация финансирования отрасли и выполнение целей и задач, устанавливаемых долгосрочными отраслевыми программами (в частности, предусмотренными Концепцией Национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 г., разработанной в рамках данного этапа работы). Внедрение многолетнего планирования в сфере дорожного хозяйства необходимо по следующим причинам:

1. Отдельные направления отрасли, такие как дорожное строительство, относятся к категории дорогостоящих и капиталоемких, доля капитальных расходов в отрасли достаточно высока;

2. Расходы отрасли носят либо постоянный характер (например, расходы на содержание дорожной инфраструктуры, текущий ремонт и т.д.), либо длительный характер (например, расходы в сфере дорожного строительства). Более того, расходы, носящие длительный характер, как правило, должны финансироваться в течение периода, превышающего традиционный среднесрочный период (3 финансовых года), то есть являются долгосрочными. Доля краткосрочных расходов, финансирование которых может быть произведено в течение одного года и прекращено в дальнейшем, в данной отрасли невелика;

3. Прекращение (либо сокращение) финансирования ранее начатых "долгосрочных" проектов в сфере дорожного строительства ведет к их замораживанию, что оборачивается прямыми убытками для бюджета в объеме ранее произведенных расходов, которые могли бы дать экономически и социально значимые результаты только при полном завершении начатых проектов;

4. Механизмы распределения финансирования отрасли между регионами и между отдельными объектами реконструкции и строительства по-прежнему остаются непрозрачными, конкурсные механизмы распределения бюджетных средств между различными долгосрочными проектами недостаточно отработаны, в связи с чем требуется их дальнейшее совершенствование;

5. В отрасли по-прежнему сохраняется достаточно высокий уровень коррупции и злоупотреблений, контроль целевого использования бюджетных средств отрасли затруднен, в связи с этим требуется совершенствование механизмов предварительного планирования результатов, которые должны быть достигнуты в результате реализации целевых программ в отрасли, а также развитие механизмов текущего мониторинга и контроля за их достижением.

Одной из главных проблем финансирования отрасли является то, что капитальные расходы, доля которых в дорожном строительстве достаточно высока, как и ряд других расходов, например, расходы на НИОКР, никогда не относились в Российской Федерации, особенно в регионах, к категории приоритетных. В случае нехватки бюджетных средств для покрытия всего объема расходных обязательств они, в отличие, к примеру, от финансирования социальной сферы, как правило, подлежали сокращению. При существовавшей ранее системе дорожных фондов в определенные периоды времени дорожное хозяйство относительно краткосрочных планов, фиксирующихся в ежегодных бюджетах, финансировалось на 100% и более, но хронически недофинансировалось относительно среднесрочных планов его развития. При отмене системы дорожных фондов капитальные расходы отрасли утратили свою "защищенность", существовавшую ранее, даже относительно краткосрочного периода времени.

В связи с этим при формировании системы многолетнего планирования в отрасли в первую очередь необходимо предусмотреть способы защиты расходов в сфере дорожного хозяйства:

- от возможного сокращения в рамках бюджета на один финансовый год;

- от возможного невключения в проект бюджета на очередной финансовый год при условии, что их финансирование запланировано в документах, входящих в систему СБП, и фактически было начато в отчетном среднесрочном периоде.

Одна из базовых задач среднесрочного планирования расходов отрасли сводится к поискам способов изменения приоритетов финансирования, существующих на сегодняшний день в российской бюджетной системе. Практика определения приоритетов по финансированию далеко не всегда получает законодательное закрепление (так, в настоящее время действует принцип совокупного покрытия бюджетных расходов, исключивший существовавшую ранее практику включения в бюджет "защищенных статей"). При этом на практике определение приоритетов по финансированию бесспорно сохранилось (в ряде регионов даже "защищенные статьи" по-прежнему включаются в бюджеты), в особенности на уровне бюджетного планирования и составления проектов бюджета и прочих плановых документов, формально не имеющих юридической силы (либо не имеющих прямого действия), однако играющих значительную роль в процессе распределения финансирования между разделами и статьями расходной части бюджета.

Второй базовой задачей, на которую "работает" развитие многолетнего планирования в отрасли, является повышение в составе отраслевых расходов доли расходов, ориентированных на результат. Бюджетирование, ориентированное на результат, и повышение эффективности отраслевых расходов являются одним из основных направлений развития отрасли.

Базовые направления развития системы

многолетнего планирования капитальных расходов

Учитывая вышеизложенное, можно выявить следующие направления, реализацию которых необходимо обеспечить для обеспечения непрерывности и преемственности финансирования капитальных расходов, запланированных на среднесрочный период:

- эффективное отражение капитальных расходов в среднесрочных финансовых планах;

- создание эффективных рычагов, механизмов контроля и стимулов для активного поддержания комплексного, обоснованного среднесрочного баланса между текущими и капитальными расходами, исключающих необоснованную переброску средств с капитальных на текущие статьи расходов для удовлетворения неотложных текущих потребностей.

- обеспечение одновременного управления финансированием капитальных и соответствующих текущих затрат на основе мониторинга и оценки показателей результативности и экономической эффективности бюджетных расходов, при предоставлении относительной свободы управления расходами министерствам и ведомствам;

- внедрение порядка принятия решений по финансированию капиталовложений, основанного, с одной стороны, на ответственных решениях относительно общих целей политики и экономических принципов ее проведения, с другой стороны - на проверяемых, прозрачных критериях и показателях результативности каждого отдельного капитального проекта.

На примере отрасли дорожного хозяйства можно сделать общие выводы о том, по какой схеме строится бюджетирование капитальных расходов в целом.

По комплексам и отраслям должны быть разработаны (уточнены, детализированы) и приняты базовые целевые программы, в рамках которых должны быть зафиксированы цели и задачи программы, а также должна быть установлена система индивидуальных индикаторов эффективности целевой программы, отражающих степень достижения программных целей и задач. В рамках базовой целевой программы должны планироваться капитальные и текущие расходы отрасли, ориентированные на результат, с разбивкой по этапам реализации программы. Одновременно с разработкой целевой программы должны утверждаться требования к отдельным программным проектам (финансируемым объектам), которые могут быть включены в целевую программу.

Затем на конкурсной основе в целевую программу должны включаться отдельные программные проекты. Конкурсная оценка проекта должна проводиться на основе прозрачных методик, позволяющих оценить социальную значимость и полезность (либо прибыльность в зависимости от отрасли) каждого из проектов. Условия и порядок проведения конкурсов должны быть определены Правительством Российской Федерации.

По каждому из проектов, включаемых в целевую программу, должны отдельно планироваться текущие и капитальные расходы (также по отдельности могут планироваться расходы на администрирование программы/проекта и расходы на программные/проектные мероприятия).

После формирования пакета программных проектов, реализация которых должна финансироваться (софинансироваться) из средств целевой программы, программа должна проходить процедуру утверждения.

Таким образом, принятие программы должно устанавливать связь между капитальными и текущими расходами, а также устанавливать "общие" цели их осуществления и индикаторы их эффективности. В случае признания проекта/программы неэффективной, должен рассматриваться вопрос об одновременном сокращении финансирования капитальных и текущих расходов по данному проекту/программе.

Кроме того, в бюджетное законодательство должны быть внесены дополнения, устанавливающие порядок среднесрочного планирования всех капитальных расходов, не вошедших в состав целевых программ. Данные расходы должны планироваться в составе адресной инвестиционной программы, которая должна составляться на среднесрочный период и охватывать все капитальные расходы, не вошедшие в состав целевых программ, включая краткосрочные расходы, планируемые на один финансовый год.

Адресная инвестиционная программа должна приниматься Правительством РФ (высшим исполнительным органом субъекта РФ/муниципального образования) как самостоятельный документ либо как приложение к перспективному финансовому плану. При этом объемы финансирования адресной инвестиционной программы должны планироваться с учетом сценариев перспективного финансового плана.

А.В.Киреева

Преподаватель кафедры

финансового и административного права

ВГНА МНС России,

сотрудник фонда

"Институт экономики переходного периода"

Подписано в печать

30.06.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——