"Все о налогах", N 7, 2004

О РАЗВИТИИ В РОССИИ СИСТЕМЫ РЕНТНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ

ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ

В настоящее время в Российской Федерации практически не решена одна из основных проблем в сфере природопользования - установление таких видов собственности на природные ресурсы, которые бы обеспечивали их эффективное использование не только в интересах отдельных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и государства в целом.

А для собственника природных ресурсов ключевым является вопрос получения рентного дохода. Сейчас государство, формально являясь собственником природных ресурсов, недополучает весьма значительную часть ресурсной ренты и поэтому крайне неэффективно выполняет основную роль такого собственника. Причин для этого несколько.

По мнению академика РАСХИ И. Бузгалова, практика государственного и хозяйственного управления, действующий экономический механизм не опираются на четкую научную концепцию рентных отношений и адекватную рентную составляющую этого механизма. Отсутствуют и законодательные акты, которые содержали бы научные принципы и правовые нормы учета ренты, и основанные на мировом опыте нормативы ее распределения между хозяйствующими субъектами и государством, в том числе прогрессивные ставки рентного налога, изымаемого из прибыли сверх оптимального уровня рентабельности. А этот уровень еще предстоит определить и обосновать указанные нормативы и ставки как в целом по совокупности отраслей, приносящих ренту, так и по предприятиям каждой отдельной отрасли. Здесь, учитывая меняющиеся условия рыночной конъюнктуры, региональные особенности и другие многочисленные факторы, не может быть применена единая для всех схема.

Поэтому вопрос о природной ренте - ее формах, условиях образования, методах учета, принципах и механизме распределения является одним из самых сложных не только в отечественной, но и в мировой экономике.

В ряде зарубежных стран доходы от эксплуатации природных ресурсов, как правило, изымаются через систему налогов, ориентированных на изъятие ренты у пользователя природных ресурсов. В государствах, богатых естественными ресурсами, применяются роялти, специальные налоги на прибыль добывающих компаний, дифференцированный земельный налог, налоги на право доступа к природным ресурсам, налоги на разведку месторождений. Кроме того, во многих случаях доходы от эксплуатации природных ресурсов перераспределяются на основе соглашений о разделе продукции (СРП). Часть из этих налогов, как известно, применяется и в России. Поэтому неправомерно утверждать, что в отечественной системе налогов, сборов и других обязательных платежей, применяемой в природопользовании, вообще отсутствует рентная составляющая.

Однако, как указывалось выше, этого явно недостаточно. И для более эффективного (да и справедливого тоже) использования имеющихся в России природных богатств необходимы более существенные изменения в действующей системе платежей.

По мнению академика РАН Д. Львова, суть проблемы состоит в том, что главная составляющая дохода - природная рента не является результатом непосредственной предпринимательской деятельности, коммерческих рисков и т.п. Значит, этот доход должен быть перераспределен в пользу и других членов общества путем совершенствования системы налогообложения. При этом нужны не только более справедливая (адекватная) плата за пользование природными ресурсами, но и прозрачные условия доступа к ним. Для этого разрешительная система может быть заменена гражданско-правовыми договорами с четким определением прав и обязанностей государства и бизнеса.

Необходимость перехода от существующей системы налогообложения пользования отдельными видами природных ресурсов к действительно рентным платежам отмечалась не только в научном сообществе, но и в исполнительных и законодательных органах России. Так, в начале 2004 г. в Правительстве РФ и в Государственной Думе активно стал обсуждаться вопрос о необходимости разработки экономического механизма перераспределения природной ренты. Далее была широко озвучена идея о том, что совершенствование платежей, связанных с использованием природных ресурсов, станет задачей текущего года. Однако не было ясно и тогда, и сейчас, насколько радикально должна решаться эта проблема.

Напомним, что еще раньше в стенах Государственной Думы были разработаны проекты двух федеральных законов:

- в законопроекте "О правах граждан на доходы от использования природных ресурсов Российской Федерации" была предпринята попытка установить правовые основы отношений в природопользовании (в рассматриваемом контексте), в том числе основы государственного регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и использования соответствующих средств;

- законопроект "О рентных платежах за пользование отдельными видами природных ресурсов" предполагал установить, что плательщиками этих рентных платежей должны были признаваться организации и индивидуальные предприниматели, которым в установленном законодательством Российской Федерации порядке предоставлено право пользования природными ресурсами.

В процессе обсуждения данных вопросов оказалось, что мнения известных ученых, а также экспертов Минфина России, МПР России, МНС России и Минэкономразвития России расходятся по самым принципиальным моментам.

При этом следует отметить, что одна из многочисленных групп - как сторонников введения природной ренты, так и ее противников - практически единодушна в понимании, что природная рента является налогом и должна взиматься через налоговую систему. Поэтому спор оппонентов внутри этой группы идет в одной лишь плоскости: сколько дополнительных денежных средств в бюджет государства можно изъять через систему измененного налогообложения.

Есть и принципиально иная точка зрения: природная рента это не налог и налогом быть не может. Прежде всего, потому, что ренту должен платить тот, у кого она возникает, а не граждане России, оплачивающие в конечном счете товары и услуги, в цену которых включена рента и другие налоги за пользование природными ресурсами.

В любом случае реализация той или иной идеи по ренте требует первоначальной постановки и решения следующей основополагающей задачи: определение тех видов природных ресурсов, использование которых наиболее выгодно осуществлять на рентной основе взамен ныне действующего порядка налогообложения их добычи и заготовки.

По мнению автора, таких видов ресурсов в России несколько. В первую очередь это лесной фонд и углеводородное сырье (нефть и природный газ).

О рентных платежах в сфере использования лесного фонда

Общеизвестно, что Россия - одна из богатейших лесами стран мира. Лесной фонд, занимающий площадь более 1 млрд га, составляет 70% территории страны. Запас древесины - около 75 млрд куб. м, а ежегодная возможность потребления - более 500 млн куб. м. Имея такие огромные и (главное) воспроизводимые ресурсы, государство имеет крайне низкий доход от этой собственности.

Совокупные доходы бюджета на 2004 г. были запланированы в пределах 9,0 млрд руб. Пересчет этой суммы на общий объем заготовки показывает: 1 куб. м древесины стоит примерно 50 - 60 руб. - это в 4 раза меньше, чем в Прибалтике, и в 20 раз меньше, чем в Западной Европе. Россия обеспечивает примерно 35% мирового объема поставки круглого леса, и только до 5% составляет отечественная продукция глубокой переработки. Поэтому доходы России от экспорта в 6 раз меньше, чем в Канаде. Доля платы за лес в цене продукции в 3 - 10 раз меньше, чем в европейских странах, а доля поступления платежей за пользование лесным фондом в доходах федерального бюджета составляет и вовсе мизерный уровень.

Следует, однако, отметить, что организация лесопользования в нашей стране существенно отличается от зарубежной, поэтому неверно ставить себе целью догнать западные страны именно по уровню платежей за пользование лесными ресурсами.

Очевиден тот факт, что лесные ресурсы могут существенно влиять на экономику как минимум 40 субъектов Российской Федерации. Это не только доходы от платежей за лесопользование, но и возможность развития всех промышленных циклов, т.е. загрузки производственных мощностей по всей цепочке: от переработки первичного сырья до выпуска готовой продукции. А значит, и последующие дополнительные доходы в экономику регионов и государства в целом. При этом, по оценке экспертов, только восстановление рационального управления лесами и привлечение в лесопользование инвесторов может обеспечить занятость примерно 10 млн человек и значительно увеличить валютные поступления.

Однако ввиду возможных изменений условий налогообложения возникают существенные проблемы именно с инвестированием средств в отрасли, связанные с заготовкой и переработкой леса. Так, вопрос о введении рентных платежей в отношении сырьевых компаний, которые приватизировали крупные предприятия лесного комплекса, ставился уже давно. Но эти компании явно не хотят перехода от налоговых к рентным платежам. Для стимулирования решения данного вопроса государство могло бы вы ступить в качестве соучредителя предприятий переработки. Так, в Швеции есть крупные компании, где до 50% акций находится в государственной собственности, и в этой стране не торопятся приватизировать такие компании. В Канаде многие экономисты также считают, что государству выгодно вносить свои леса в качестве долевого капитала в крупные корпорации, т.е. не продавать в частную собственность. В этих условиях и иностранный капитал мог бы участвовать в таких компаниях, поскольку это увеличивало бы гарантии сохранности инвестиций.

Анализируя мнения о путях реформирования системы налогов и сборов в сфере природопользования, отметим, что в настоящее время порядок исчисления и уплаты платежей за пользование лесным фондом по-прежнему в основном регулируется Лесным кодексом РФ, принятым еще в 1997 г. При этом отправной точкой в определении уровня платежей является порядок установления минимальных ставок. Напомним, что ныне действующий порядок формирования минимальных ставок лесных податей включает в себя шесть основных этапов:

1) выделение лесотаксовых районов;

2) деление данных районов по разрядам такс;

3) определение по этим районам рыночных цен на деловые сортименты и дрова;

4) расчет себестоимости;

5) установление процента рентабельности;

6) расчет минимальной ставки лесных податей.

К основным причинам, по которым этот порядок формирования минимальной ставки, по существу, не реализуется на практике, относят следующие:

- в основу расчета платежей за лесные ресурсы положены только экономические показатели лесозаготовок и устранены отрасли деревоперерабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности, где реально продолжает концентрироваться основная масса лесного дохода;

- при определении платежей издержки лесозаготовительных предприятий устанавливаются как средняя величина, что противоречит самой природе существования ренты, обусловленной обязательным учетом реальных индивидуальных затрат, характеризующих конкретные условия производства;

- отсутствие правового механизма, определяющего процедуры предоставления коммерческой или иной информации для выполнения расчетов;

- отсутствие механизма защиты экономических интересов государства как собственника лесных ресурсов, которые поступают в пользование.

Поэтому действующие сегодня ставки лесных податей за древесину на корню не отражают ее подлинной рыночной стоимости. Утвержденные, как и Лесной кодекс, в конце девяностых годов минимальные ставки лесных податей за древесину на корню были полностью сформированы на основе лесных такс, составленных во времена плановой экономики, - до проведения рыночных реформ и либерализации цен. Они строились, как было указано выше, на воспроизводственной (затратной) концепции ценообразования. И если в результате последующей ежегодной индексации уровень минимальных ставок в среднем стал близок к реальной рыночной стоимости лесных ресурсов, то их дифференциация по регионам и рентообразующим факторам отражает эту стоимость искаженно. Ставки лесных податей должны точно указывать на доходность (экономическую доступность) лесных ресурсов в зависимости от их качества и местоположения. Только в этом случае лесопользование будет эффективным, а лесной доход максимально возможным.

Отметим, что п.23 Плана законопроектной деятельности (утв. Распоряжением Правительства РФ от 13.01.2004 N 33р) было предусмотрено внесение Правительством в Государственную Думу в текущем году новой редакции проекта Лесного кодекса, а п.24 - и внесение проекта Федерального закона "О платежах за пользование лесным фондом".

Необходимость совершенствования правовых норм пользования лесным фондом, которые должны быть закреплены в новой редакции Лесного кодекса, обсуждались в текущем году и на парламентских слушаниях в Государственной Думе.

Были высказаны следующие предложения о повышении лесного дохода:

- предоставить возможность собственнику (арендатору) самостоятельно реализовывать свой основной товар (выращенные и отведенные в рубку древостои) на рынке, в том числе через конкурсные торги;

- лесоустроительным организациям необходимо до начала торгов устанавливать дифференцированные стартовые цены на лес на каждом отведенном в рубку участке с учетом конкретных ценообразующих обстоятельств, вызывающих широкое варьирование уровня цен;

- осуществлять лесопользователям за счет своих доходов и различных дотаций меры по повышению коммерческой ценности лесов.

Представляется, что платежи по новому законодательству должны носить неналоговый характер. Таким образом, вопрос о введении платности лесопользования путем принятия специальной главы Налогового кодекса пока закрыт. Видимо, это вполне оправданно, так как построение системы платности пользования лесным фондом исключительно в рамках законодательства о налогах и сборах не позволяет в должной мере обеспечить соответствующее изъятие ренты: требование о законодательном закреплении порядка определения налоговой базы и объекта налогообложения не учитывает особенности каждого объекта лесопользования.

В рыночных условиях древесина на корню, предоставляемая лесопользователю, является товаром, цена на который формируется в соответствии со спросом и предложением аналогично формированию цен на другую продукцию с учетом большого числа факторов, называемых рентообразующими, которые никак не могут быть учтены заранее установленным налогом. Таким образом, платежи за лесопользование на рентной основе должны гарантировать обеспечение финансовыми средствами воспроизводство возобновляемых ресурсов и приносить государству гораздо больше доходов, чем в настоящее время.

Международный опыт показывает, что при организации системы платежей за лесопользование в государственном секторе практически везде взимается попенная плата за продаваемую древесину, за счет которой и финансируются различные лесохозяйственные мероприятия.

Следующая основная задача, которая должна быть поставлена при принятии принципиального решения о введении полномасштабной системы рентных платежей в лесной отрасли, является установление объективной оценки лесных ресурсов.

Делать эту оценку исходя лишь из необходимости возмещения расходов на лесохозяйственные мероприятия и обложения для этого имеющихся якобы сверхдоходов лесозаготовителей неправильно.

Неверна, на наш взгляд, и точка зрения, заключающаяся в том, что проблема платежей за лесные ресурсы (т.е. их окончательная и единственно верная стоимость) должна решаться только на аукционах.

Экономическая природа лесного дохода - земельная рента, она является особого рода доходом собственника земельного участка, который образуется одновременно с рынком товаров (благ), "порождаемых" землей: продуктов земледелия и животноводства, лесоматериалов, продуктов переработки полезных ископаемых и т.д. Величина земельной ренты определяется сверхприбылью (остаточной стоимостью), содержащейся в рыночной цене соответствующих товаров. Эта сверхприбыль есть разница между рыночной ценой товара и затратами на его производство и доставку на рынки сбыта, а также нормальным предпринимательским доходом. Если остаточная стоимость больше нуля, то ресурс экономически доступен. Такова формула земельной ренты для всех видов коммерческого землепользования.

Многие придерживаются точки зрения, что любые платежи за лесопользование есть рентный налог. При этом рентный налог может быть меньше, равен или больше ренты.

Лесной налог может превышать ренту, когда он устанавливается без соответствующих обоснований и расчетов. Превышение лесного налога над рентой может иметь только негативные последствия: снижение рентабельности лесозаготовок и заработной платы рабочих.

При определении стоимости лесных ресурсов А. Починков рекомендует исходить из того, что первичным древесным ресурсом является ствол дерева определенной породы, качества, диаметра, высоты, местоположения. Рентная стоимость ствола данной породно-качественной размерной группы равна разнице его приведенной товарной стоимости и нормативной (общественно необходимой) себестоимости заготовки. Рентная стоимость ликвидного запаса на участке лесного фонда (таксационном выделе, делянке) равна сумме рентных стоимостей стволов, отведенных в рубку (или фактически вырубленных). Таким образом, по этому показателю можно определять экономическую эффективность различных способов рубки. Далее методика экономического (рентного) анализа сводится к необходимости решения двух задач:

1) определению товарной стоимости стволов различных породно-качественных размерных групп;

2) установлению перечня расходов на заготовку древесины, которые следует считать нормативными.

При решении этих задач необходимо определить прямые расходы по технологическим операциям при заготовке, погрузке, вывозке и т.п. Здесь следует учитывать затраты на топливо, ремонт техники, цены на машины, оборудование, заработную плату рабочих и др.

Уровень нормативных расходов целесообразно определять с учетом сезонного характера производства, наличия (отсутствия) подъездных путей, удаленности лесосек и др.

К накладным расходам целесообразно отнести содержание вспомогательных производств и управленческого персонала.

Для расчета товарной стоимости стволов необходимо учитывать цены на основные сортименты круглого леса, а также сортиментную структуру предложения и спроса. Эти параметры, имеющие сильно выраженную региональную специфику, и определяют главным образом рентную стоимость лесных ресурсов.

Для того чтобы "лесная подать" была экономически обоснованной, забирать с ее помощью необходимо только сверхдоход: то, что осталось у лесозаготовителя после выплаты рабочим нормальной заработной платы, строительства лесных дорог (подъездных путей) и других затрат на обновление соответствующих фондов.

Владелец лесного участка с помощью обоснованного рентного налога, выравнивающего рентабельность рубки, получит лесной доход для финансирования лесоуправления и воспроизводства лесных ресурсов.

По мнению Н.М. Большакова, основой расчета лесной ренты должна стать технико-экономическая оценка проекта лесосеки. Рента должна устанавливаться при лицензировании и оформлении аренды и вноситься в договор на аренду лесов в виде абсолютной суммы в расчете на 1 куб. м заготавливаемой древесины. Затем рента подлежит ежегодному уточнению самим лесопользователем, представляющим арендодателю соответствующие технико-экономические расчеты потока реальных средств в планируемом году. Далее методика практического определения лесной ренты и соответственно суммы расчетного платежа должна основываться на оценках инвестиционной и производственно-финансовой деятельности лесозаготовительных предприятий.

Когда ресурс переходит в сферу рыночных отношений, то его стоимость точнее может быть определена на предшествующей фазе развития. Поэтому корректнее определять стоимость леса на корню исходя из рыночной стоимости круглых сортиментов.

Но определение рыночной цены леса на корню является весьма трудноразрешимой задачей при государственной собственности на леса. Хотя это именно та цена, по которой лес (как объект оценки) может быть отчужден собственником на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией. И на величине сделки не отражаются чрезвычайные обстоятельств.

В заключение отметим, что для лесопользователя в конечном счете не важно, каким методом рассчитаны ставки "лесных податей" - на основе рентного подхода или они установлены конкретным решением правительства и что следует платить - подати, попенную плату или рентный платеж. Определяющим является размер этих платежей, и что не менее важно, закономерность (методика), по которой они будут меняться с течением времени. Пользователь, как равноправный участник лесных отношений, должен знать, по какому правилу, и через какое время будет происходить изменение уровня платежей за лесные ресурсы.

Обеспечение этого требования является задачей лесной политики, одним из принципов которой должна стать предсказуемость решений государственных органов в области установления соответствующих платежей.

(Окончание см. "Все о налогах", N 8, 2004)

А.В.Петелин

Советник налоговой службы

Российской Федерации II ранга

Подписано в печать

25.06.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——