"ЭЖ-Юрист", N 20, 2004

АКТЫ ВНЕ ЗАКОНА

Принятие ненормативных правовых актов должно быть направлено на защиту прав и законных интересов, на обеспечение законности в государстве. Однако зачастую указанные акты не только не защищают права, но и нарушают их. Обжалование ненормативных правовых актов, в том числе признание их недействительными, является одним из эффективнейших способов защиты гражданских прав и интересов. Вместе с тем незнание специфики рассмотрения судами подобных дел зачастую не позволяет физическим и юридическим лицам реализовать данный способ защиты прав, восстановить нарушенные права.

Важным представляется определить, что понимается под ненормативным правовым актом. Законодательство Российской Федерации не дает определения данного термина. В п.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 N 5 (в настоящее время утратило силу) давалось разъяснение о том, что правовые акты могут иметь нормативный и индивидуальный характер. Под правовым актом индивидуального характера понимался акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. С учетом этого предлагается рассматривать ненормативный правовой акт как односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц, поскольку могут быть просто проигнорированы без каких-либо последствий.

Ненормативные акты принимаются государственными органами в инициативном порядке, поэтому носят односторонний характер. Форма ненормативного акта, как правило, определяется соответствующим нормативным актом, но может быть и не определена. В силу этого форма ненормативного правового акта не является необходимым признаком при его квалификации.

Индивидуальный характер ненормативного акта обусловлен его правоприменительным свойством, его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, акт принимается для урегулирования конкретного отношения.

Действие ненормативного акта исчерпывается его исполнением. В отличие от нормативных актов ненормативные акты не содержат правовых норм, не направлены на неоднократное применение.

Квалификация акта государственного органа как ненормативного имеет важное практическое значение при его обжаловании, о чем будет сказано далее.

Распоряжения и предписания

Основными ненормативными актами, используемыми ФКЦБ России в правоприменительной практике, являются распоряжение (п.10 Положения о ФКЦБ, утвержденного Указом Президента РФ от 01.07.1996 N 1009; далее - Положение), и предписание (ст.44 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"; далее - Закон о рынке ценных бумаг).

Согласно ст.43 Закона о рынке ценных бумаг решения федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг принимаются в форме постановлений. Постановления федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, имеющие нормативный характер, вступают в силу по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если в этих постановлениях не предусмотрен иной срок вступления их в силу. Подразумевается, что постановления федерального органа исполнительной власти могут носить ненормативный характер. При этом в соответствии с п.10 Положения РФ председатель ФКЦБ России издает распоряжения по вопросам, имеющим распорядительный или индивидуальный характер, не требующим принятия постановлений в соответствии с федеральным законом. Однако не определено, какие вопросы не требуют принятия постановлений. В законе также этот вопрос не урегулирован.

На практике постановления ФКЦБ России носят нормативный характер. Для решения индивидуальных вопросов принимаются распоряжения. В форме распоряжения оформляются различные решения ФКЦБ России - регистрация выпусков ценных бумаг, выдача, приостановление действия и аннулирование лицензий, регистрация правил инвестиционных фондов, включение в реестр аттестованных лиц и другие решения. Учитывая изложенное, по мнению авторов, существует необходимость предусмотреть в положении о федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг специальную форму для принятия ненормативных правовых актов.

В соответствии со ст.44 Закона о рынке ценных бумаг федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе направлять эмитентам, профессиональным участникам рынка ценных бумаг и их саморегулируемым организациям предписания, обязательные для исполнения. В силу п.2 ст.11 Федерального закона от 05.03.1999 N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг выносятся по вопросам, предусмотренным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, в целях прекращения и предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг, а также по иным вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Предписание служит способом оперативного реагирования регулятора рынка ценных бумаг на выявленные нарушения.

Следует также упомянуть о ненормативных актах федерального органа власти по рынку ценных бумаг, принятие которых осуществляется в иных формах. Речь идет о п.7 ст.44 Закона о рынке ценных бумаг, в соответствии с которым федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе требовать от эмитентов и профессиональных участников предоставления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции указанного органа, а также о п.2 ст.44.1, в соответствии с которым орган направляет запросы о предоставлении информации, мотивированно обосновывая необходимость получения информации. Два вышеперечисленные документа - требование о предоставлении документов и запрос о предоставлении информации, по своей сути, являются ненормативными правовыми актами, так как содержат обязательные для исполнения требования и отвечают иным признакам ненормативного акта. Однако законодатель не определил, в какой форме должны направляться указанные документы. ФКЦБ России такого рода требования и запросы направляла как в форме предписаний, так и в форме обычных писем. Такие акты также могут быть обжалованы в суд.

Право на обжалование

Согласно ст.46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

ГК РФ конкретизирует указанное право в ст.13, согласно которой ненормативный акт государственного органа, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Кроме того, ст.198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подведомственность

Как указывалось выше, федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг издает различные по форме, содержанию и целям ненормативные правовые акты, которые зачастую затрагивают права не только лица, которому этот ненормативный правовой акт адресуется, но и интересы третьих лиц. По субъектному составу материальные (административные) правоотношения, которые возникают после принятия ненормативного правового акта, очень разнообразны, в них участвуют кроме эмитентов и профессиональных участников рынка ценных бумаг также акционеры и другие лица. Поэтому на практике зачастую возникают трудности с определением подведомственности того или иного спора об обжаловании ненормативного правового акта арбитражному суду или суду общей юрисдикции.

Напомним, что по АПК РФ при определении подведомственности на первом плане стоит предметный критерий, а именно к подведомственности арбитражных судов относятся дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. В то же время при решении вопроса о подведомственности того или иного спора арбитражному суду принимается во внимание и субъектный состав участников. Так, в соответствии со ст.27 АПК РФ арбитражные суды компетентны рассматривать споры с участием организаций, являющихся юридическими лицами, гражданами - индивидуальными предпринимателями, а в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, - с участием государственных органов, должностных лиц, организаций и граждан.

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг в силу компетенции, установленной Законом о рынке ценных бумаг, в большинстве случаев издает ненормативные правовые акты, которые затрагивают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, так как в сферу регулирования, контроля и надзора указанного органа попадают отношения, возникающие в процессе эмиссии и обращения ценных бумаг, отношения, связанные с осуществлением профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и прочие имеющие экономический характер правоотношения.

Таким образом, чаще всего исходя из критерия предметной подведомственности споры о признании ненормативного правового акта федерального органа государственной власти по рынку ценных бумаг относятся к подведомственности арбитражного суда.

В то же время на практике достаточно часто возникают споры о недействительности ненормативного правового акта, инициатором которых выступают физические лица. Например, акционер обжалует распоряжение о регистрации выпуска или приобретатель ценных бумаг обжалует предписание федерального органа исполнительной власти, направленное регистратору и препятствующее внесению соответствующей записи в реестр. Относительно вопроса, какому суду подведомственны споры об обжаловании ненормативных правовых актов с участием физических лиц, пока не сложилась единая судебная практика.

Гражданин Ц. обратился в Арбитражный суд г. Москвы с требованием признать недействительным предписание ФКЦБ России, обязывающее общество приостановить все операции в реестре владельцев ценных бумаг. Гражданин Ц., являясь акционером указанного общества, обосновывал свои требования тем, что предписанием нарушены права и законные интересы его как акционера. Однако судом производство по делу было прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражным судам. В своем определении Арбитражный суд г. Москвы указал, что случаи, когда физическое лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих прав, определены в ст.33 АПК РФ, и так как спор об обжаловании ненормативного правового акта гражданином не подпадает не под одну из категорий, указанных в ст.33 АПК РФ, дело подлежит прекращению. ФКЦБ России и заявитель не согласились с указанным определением, и дело было пересмотрено кассационной инстанцией. Федеральный арбитражный суд поддержал доводы ФКЦБ России, которые заключались в том, что перечень случаев, при которых граждане вправе обращаться с заявлениями в арбитражный суд, установленный ст.33 АПК РФ, не является исчерпывающим. Вывод арбитражного суда о том, что граждане вправе обращаться в арбитражный суд только в случаях, предусмотренных ст.33 АПК РФ, не соответствует требованиям законодательства Российской Федерации. В соответствии с п.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта и незаконным решения, действия (бездействия) государственного органа, если полагают, что ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Такого рода дело имеет экономический характер, поскольку предписание ФКЦБ России затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, так как влечет невозможность для него реализовывать свои права как акционера и подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Подобные споры о подведомственности возникают и при обжаловании акционерами - физическими лицами акционерных обществ распоряжений ФКЦБ России о регистрации или отказе в регистрации решений о выпуске и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг. До сих пор судами принимаются решения о прекращении производства по указанным категориям дел, несмотря на то что Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в своем Постановлении от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие АПК РФ" разъяснил, что арбитражным судам подведомственны в том числе споры о признании недействительными актов государственных органов о регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска этих ценных бумаг вне зависимости от субъекта, который обжалует такого рода акт.

Некоторые категории споров об обжаловании ненормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг подведомственны судам общей юрисдикции. Например, решения об аннулировании квалификационных аттестатов специалистов рынка ценных бумаг. Такие решения принимаются аттестационной комиссией и утверждаются распоряжением, которое может быть обжаловано в суд. В данном случае возникает спор между государственным органом и физическим лицом, разрешение которого подведомственно суду общей юрисдикции (на основании ст.ст.22, 245 ГПК РФ).

Уведомления и письма

До обращения в суд важно определить, соответствует ли обжалуемый документ признакам ненормативного правового акта. Так, согласно ст.44.1 Закона о рынке ценных бумаг ФКЦБ России обязана предоставлять мотивированные ответы на запросы юридических лиц и граждан по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа. На практике нередко встречаются случаи, когда лицо, получив ответ федерального органа, считает выводы, содержащиеся в нем, неверными и обжалует письмо в суд. В качестве примера следует привести следующее дело.

Общество обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с требованием признать незаконным и недействительным письмо ФКЦБ России. Из заявления следовало, что общество, получив отказ регистратора в проведении операции в реестре владельцев ценных бумаг, просило ФКЦБ России разъяснить правомерность действий регистратора. Суд на основании п.1 ст.50 АПК РФ прекратил производство по делу, указав, что ненормативный правовой акт, подлежащий обжалованию в арбитражном суде, - это документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия, и нарушающий права и охраняемые законом интересы. Поскольку письмо ФКЦБ России, носящее информационный характер, не содержит вышеперечисленных признаков, а лишь разъясняет требования законодательства, указанным письмом не нарушаются и не могут быть нарушены права заявителя. Дело не подлежит рассмотрению арбитражным судом.

Указанная ошибка (обжалование в порядке гл.24 АПК РФ документов, по сути не являющихся правовыми актами) возникает и при обжаловании эмитентами уведомлений об отказе в регистрации решения о выпуске и отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг. Дело в том, что регистрирующий орган по результатам рассмотрения документов, направленных для регистрации решения о выпуске или отчета об итогах выпуска ценных бумаг, и приняв решения об отказе в регистрации, не направляет эмитенту соответствующее распоряжение. Эмитент получает лишь уведомление, в котором указываются реквизиты распоряжения и причины отказа. Зачастую эмитент, получивший указанное уведомление, пытается обжаловать его в суд.

Вместе с тем необходимо понимать, что уведомление не соответствует признакам ненормативного правового акта, не содержит обязательных предписаний для кого-либо, носит исключительно информационный характер и, таким образом, не может нарушать чьи-либо права или законные интересы. Уведомления регистрирующего органа не являются не только правовыми актами, но и вообще актами в смысле, который используется законодательством РФ. Исходя из этого уведомление регистрирующего органа не может быть признано недействительным в порядке, установленном гл.24 АПК РФ. А эмитент, потеряв время и пропустив срок на обжалование распоряжения, лишается возможности реализовать свое право на судебную защиту и обжаловать ненормативный правовой акт.

Совокупность двух обстоятельств

Пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 N 6/8 разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, для признания судом ненормативного акта недействительным необходимо наличие совокупности двух обстоятельств - несоответствия (противоречия) акта закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов юридического или физического лица.

В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании ненормативного акта недействительным.

Специализированный регистратор обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным предписания ФКЦБ России (частично), требующего устранить нарушения, указанные в документе. Заявитель ссылался на противоречие предписания Положению о ведении реестра владельцев ценных бумаг, утвержденному Постановлением ФКЦБ России от 02.10.1997 N 27 (далее - Постановление N 27) и нарушения законных прав и интересов.

Предписание ФКЦБ России принято на основании проверки РО ФКЦБ России эмитента ценных бумаг. Заявитель являлся реестродержателем эмитента на основании договора на ведение реестра владельцев ценных бумаг. В ходе проверки было выявлено несоответствие указанного договора требованиям Постановления N 27. Распоряжение ФКЦБ России было направлено на устранение указанных нарушений.

Рассмотрев дело, суд принял решение отказать заявителю в удовлетворении требований, признав предписание соответствующим закону и нормативно-правовым актам. Суд указал, что доводы заявителя со ссылками на факт нарушения ответчиком его прав и законных интересов, а также создания условий, препятствующих осуществлению им предпринимательской деятельности, изданием оспариваемого предписания признаны судом несостоятельными, поскольку документально не подтверждены. Апелляционной инстанцией решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба заявителя не удовлетворена.

При проверке судом соответствия ненормативного акта закону или иному нормативному акту могут быть выявлены следующие обстоятельства:

- принятие акта неуполномоченным органом или подписание акта неуполномоченным лицом;

- принятие акта с превышением полномочий, определенных законом или иным нормативным актом;

- принятие акта с нарушением установленной формы;

- принятие акта с нарушением порядка его принятия;

- неправильное применение норм права при принятии ненормативного акта.

Кроме того, судом должно быть выявлено наличие фактических обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом ненормативного правового акта.

Гражданин М. обратился в Федеральный суд Рудничного района г. Кемерово с заявлением об оспаривании решения об исключении его из Реестра аттестованных лиц, утвержденного распоряжением ФКЦБ России. В соответствии с п.5.2 Положения о системе квалификационных требований к руководителям, контролерам и специалистам, утвержденного Постановлением ФКЦБ России от 05.07.2002 N 27/ПС, аттестационная комиссия принимает решение об исключении зарегистрированных лиц из Реестра аттестованных лиц при аннулировании лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, в котором аттестованное лицо являлось руководителем высшего звена или контролером в период совершения нарушения, повлекшего аннулирование лицензии.

Заявитель определенное время являлся генеральным директором юридического лица - профессионального участника рынка. Однако к моменту аннулирования лицензии профессионального участника заявитель был освобожден от должности генерального директора в связи с переизбранием, о чем представил документальные доказательства.

Суд, рассмотрев дело, пришел к выводу, что решение ФКЦБ России в отношении заявителя принято необоснованно. Судом принято решение удовлетворить требование заявителя и обязать ФКЦБ России признать недействительным решение аттестационной комиссии об исключении заявителя из реестра аттестованных лиц.

В заключение хотелось бы отметить, что решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.

Н.Бочарова

Советник

Юридического управления ФКЦБ России

Ю.Гамзин

Юрист

Подписано в печать

20.05.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——