"Все о налогах", N 6, 2004

АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ НАРУШЕНИЙ

В ОБЛАСТИ НАЛОГОВ И СБОРОВ

На основании п.2 ст.10 НК РФ все стадии производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административного правонарушения, должны проводиться в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях и привлечение к ответственности по ним осуществляется вне зависимости от результатов рассмотрения материалов налоговой проверки и вынесения решения по акту налоговой проверки.

Данные о факте административного правонарушения в области налогов и сборов могут быть получены на любой стадии контрольно-проверочной деятельности налоговых органов, в том числе на начальной стадии налоговой проверки, во время ее проведения также по ее результатам.

Административное расследование, рассмотрение дел об этих правонарушениях и применение административных санкций в отношении лиц, виновных в их совершении, производятся в соответствии с административным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (в частности, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, далее - КоАП РФ).

Стадия проведения административного расследования наступает после возбуждения дела об административном правонарушении и до момента составления протокола об этом правонарушении. Доказательственная база, полученная в правовом режиме налогового законодательства до момента выявления административного правонарушения, может быть использована и для целей производства по указанному делу.

Административное расследование является факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях, проводимой после выявления факта административного правонарушения в случае недостаточности информации обо всех обстоятельствах, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст.26.1 КоАП РФ, если выяснение указанных обстоятельств возможно только посредством проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Главной особенностью административного расследования в области налогов и сборов является необходимость соблюдения требований не только административного, но и налогового законодательства.

Возможность проведения административного расследования в случаях выявления административного правонарушения в области налогов и сборов подтверждена в ч.1 ст.28.7 КоАП РФ. Состав административных правонарушений в области налогов и сборов дополнительно разъяснен в Постановлении Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Административное расследование в области налогов и сборов может проводиться по фактам правонарушений, предусмотренных ст.ст.15.3 - 15.9 и ст.15.11 КоАП РФ, а также нормами административного законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающих ответственность за нарушения в области налогов и сборов. При этом вопрос о целесообразности назначения административного расследования по выявленному нарушению решается применительно к каждому конкретному случаю.

В процессе квалификации правонарушения в сфере налогов и сборов следует учитывать Разъяснения Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации".

Так, если выявленное налоговым органом деяние совершено налогоплательщиком - физическим лицом в рамках налоговых правоотношений, определение которых дано в ст.2 НК РФ, вопрос о квалификации этого деяния как правонарушения и его последствиях должен решаться только в соответствии с положениями Налогового кодекса.

При решении вопроса об ответственности должностных лиц организаций-налогоплательщиков (п.4 ст.108, п.7 ст.101 НК РФ) необходимо принимать во внимание, что указанные лица не являются субъектами налоговых правоотношений и не могут быть привлечены к ответственности в соответствии с положениями Налогового кодекса РФ. Названные лица при наличии оснований могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности. При этом следует иметь в виду, что круг обязанностей должностных лиц в сфере налогообложения определяется в зависимости от круга обязанностей, возложенных законодательством о налогах и сборах на организации-налогоплательщиков, и не может быть расширен.

Административное расследование не может быть назначено исключительно в целях установления личности виновного лица или обеспечения его явки в налоговой орган для дачи разъяснений.

Выяснение данных о лице, совершившем противоправные действия (бездействие) в области налогов и сборов, за которые КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, должно производиться в порядке, определенном ч.4 ст.26.4 КоАП РФ, и лишь при невозможности получить достоверную информацию этим способом должен решаться вопрос о назначении административного расследования.

На основании ч.2 ст.28.5 КоАП РФ выяснение данных о физическом или о юридическом лице, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, должно быть проведено в течение двух суток с момента выявления правонарушения. Проведение указанных действий является основанием для продления на этот период срока составления протокола об административном правонарушении.

К сведениям, которые могут быть выяснены в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения, следует отнести:

- сведения об отдельных обстоятельствах дела, отягчающих или смягчающих ответственность либо указывающих на малозначительность правонарушения;

- данные о физическом лице, в отношении которого возбуждается дело (фамилия, имя, отчество, дата рождения, место работы и должность, место жительства, семейное положение, количество лиц, находящихся на иждивении, размер его зарплаты либо иного заработка, пенсии или стипендии, привлечение ранее к административной ответственности и др.);

- сведения о юридическом лице, в отношении которого возбуждается дело (ИНН, ОКПО, полное наименование, юридический и фактический адрес, постановка на учет в соответствующем налоговом органе, наличие расчетных, текущих и иных счетов в банках).

Получение указанных сведений может осуществляться по оперативным средствам связи из налоговых органов, органов внутренних дел, других государственных органов, организаций по месту работы лица, привлекаемого к ответственностей других учреждений. В случае необходимости должностное лицо вправе для установления личности или выяснения обстоятельств административного правонарушения применить меры обеспечения производства по делу вплоть до административного задержания физического лица.

Решение о проведении административного расследования принимается немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Процедура принятия решения о проведении административного расследования регламентирована ч.2 ст.28.7 КоАП РФ.

Административное расследование в области налогов и сборов может проводиться только при наличии обстоятельств, указанных в ст.28.7 КоАП РФ. Решение о проведении административного расследования может быть принято в случае, если после выявления административного правонарушения для выяснения его обстоятельств требуется:

- проведение экспертизы (ст.26.4 КоАП РФ);

- направление поручения по делу об административном правонарушении (ст.26.9);

- направление запроса по делу об административном правонарушении (ст.26.9);

- истребование сведений (ст.26.10).

Решение о проведении административного расследования также может быть принято, если в силу объективных обстоятельств в течение двух дней с момента выявления административного правонарушения не представляется возможным завершить проведение процессуальных действий, предусмотренных гл.26 КоАП РФ, или реализовать меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, указанных в ст.ст.27.8, 27.10, 27.11, а также ст.28.5 КоАП РФ.

Административное расследование не может проводиться в случаях, когда первоначальных данных недостаточно для возбуждения дела об административном правонарушении или нельзя сделать вывод о наличии либо отсутствии материальных оснований для возбуждения дела об административном правонарушении.

По выявленным нарушениям ст.15.3, ч.1 ст.15.6 КоАП РФ административное расследование допустимо производить уже по итогам налогового контроля в форме учета налогоплательщиков. Результаты камеральной проверки позволяют провести административное расследование по выявленным фактам нарушения ст.ст.15.4 - 15.6 КоАП РФ. При этом административное расследование по ст.15.5, ч.1 ст.15.6, ст.15.11 КоАП РФ обычно назначается по результатам проведения выездной налоговой проверки.

Проведение экспертизы является нехарактерным основанием для назначения административного расследования по факту совершения административного правонарушения в сфере налогов и сборов.

Необходимость проведения экспертизы по факту нарушения законодательства о налогах и сборах, как правило, возникает в случае выявления неуплаты или неполной уплаты сумм налога. Действующий КоАП РФ не предусматривает возможность привлечения к административной ответственности за подобное нарушение, поэтому проведение экспертизы по факту административного правонарушения в области налогов и сборов допустимого маловероятно.

При выявлении признаков административных правонарушений, предусмотренных ст.ст.15.3, 15.4, 15.6, 15.7 или 15.11 КоАП РФ, решается вопрос о необходимости процедуры направления запроса в соответствии со ст.26.9 КоАП РФ. Информация об обстоятельствах административного правонарушения, в частности, анализируется на предмет необходимости направления запроса в банк для получения справок по операциям и счетам организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Направление запроса может быть обусловлено и необходимостью проверки обстоятельств, связанных с процессом прохождения на территории России денежных средств на счет банка.

Необходимость проведения истребования в целях осуществления расследования обычно рассматривается при выявлении нарушений ст.ст.15.5, 15.6, 15.11 КоАП РФ.

Принятие решения о проведении административного расследования оформляется должностным лицом налогового органа в виде определения о возбуждении дела об административном правонарушении. Составление иных документов, например в форме протокола об административном правонарушении, на данном этапе административного расследования действующим законодательством не предусмотрено.

Решение о проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст.28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении.

При проведении административного расследования дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении (п.3 ч.4 ст.28.1 КоАП РФ).

Административное расследование может быть проведено как по месту совершения, так и по месту выявления административного правонарушения (ч.4 ст.28.7 КоАП РФ).

Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении (ч.5 ст.28.7 КоАП РФ). Он может быть продлен только в исключительных случаях на основании письменного ходатайства должностного лица, в производстве которого находится дело. Ходатайство о продлении сроков расследования должно быть мотивированным. Срок проведения административного расследования может быть продлен вышестоящим должностным лицом не более чем на один месяц. Он исчисляется с даты возбуждения дела об административном правонарушении.

В срок административного расследования включается время осуществления процессуальных действий с даты возбуждения дела до даты составления протокола об административном правонарушении или вынесения постановления о прекращении дела в порядке, предусмотренном ст.28.9 КоАП РФ. В него не включается время, установленное ст.28.8 КоАП РФ для устранения недостатков при возвращении дела об административном правонарушении на доработку лицом, рассматривающим дело, время передачи дела на рассмотрение и время нахождения дела на рассмотрении.

При исчислении срока не принимаются во внимание тот час и те сутки, которыми начинается течение срока. Срок административного расследования, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца, а если этот месяц не имеет такого числа, срок оканчивается в последние сутки этого месяца. Если окончание срока приходится на нерабочий день, последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день.

Течение срока, отведенного для проведения административного расследования, не может быть приостановлено.

К виновным в нарушении срока должностным лицам могут быть применены меры дисциплинарного воздействия.

При необходимости продления срока проведения административного расследования должностное лицо, в производстве которого находится это дело, выносит мотивированное постановление о возбуждении ходатайства о продлении срока проведения административного расследования по делу и представляет его вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий налоговый орган. Указанное ходатайство рекомендуется направлять не позднее чем за 10 дней до истечения срока расследования.

Факт отсутствия правонарушителя на месте выявленного нарушениям также его уклонение от участия в производстве по делу об административном правонарушении не могут быть признаны основанием для продления сроков проведения административного расследования или сроков составления протокола об административном правонарушении.

В случаях, когда при рассмотрении ходатайства о продлении срока проведения административного расследования вышестоящим должностным лицом или начальником вышестоящего налогового органа были установлены факты необоснованности вынесения ходатайства о продлении срока проведения административного расследования или при грубых нарушениях закона при возбуждении и расследовании дела, он обязан дополнительно затребовать для изучения все материалы дела об административном правонарушении. Дело об административном правонарушении может представляться вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий налоговый орган и в иных случаях по их требованию.

При отказе вышестоящего должностного лица или начальника вышестоящего налогового органа в удовлетворении ходатайства о продлении срока проведения административного расследования лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, вправе обратиться с ходатайством о продлении срока к вышестоящему должностному лицу или начальнику налогового органа, вышестоящего по отношению к тому, кто отказал в удовлетворении ходатайства.

Проведение административного расследования не влияет на течение сроков давности по административному правонарушению. Административное расследование необходимо завершить до окончания срока давности привлечения к административной ответственности.

Направление запроса при производстве административного расследования осуществляется для получения доказательств по делу об административном правонарушении в области налогов и сборов. Оно происходит с соблюдением нормативных требований ст.26.9 КоАП РФ и иных норм действующего законодательства.

Информационный запрос, как правило, направляется с целью получения информации, носящей справочный характер.

При проведении административного расследования запрос вправе направить любое должностное лицо, осуществляющее данное производство по делу об административном правонарушении.

Основанием для подготовки запроса является необходимость получения доказательств по делу об административном правонарушении и материалов проведенных ранее проверок, а также наличие правовой базы сотрудничества с соответствующим контрольно-проверочным, правоохранительным или иным органом.

Запрос оформляется на бланке органа, проводящего административное расследование, и подписывается начальником этого органа либо его заместителем. К нему обязательно должны быть приложены имеющие отношение к правонарушению документы (копии деклараций, счетов, контрактов, иных документов).

Направление запроса, по общему правилу, происходит в форме почтового отправления. Допускается передача запроса факсимильной связью или электронной почтой с обязательной досылкой по почте. Запрос по делу об административном правонарушении подлежит исполнению не позднее чем в 5-дневный срок со дня получения указанного запроса.

Законодатель не определяет, в какой срок территориальный орган - при невозможности исполнить запрос - должен уведомить об этом его отправителя. Рекомендуется направлять такой ответ незамедлительно, но не позже 5 дней со дня получения запроса.

Направление поручения в ходе административного расследования осуществляется при необходимости совершения отдельных процессуальных действии, выходящих за пределы профессиональной компетенции лица, проводящего административное расследование, или в ситуации, когда проведение таких действий указанным лицом представляется нецелесообразным в связи с территориальной удаленностью или иными объективными причинами. Поручение может быть направлено любому должностному лицу или органу государственной власти, в чью компетенцию входит проведение соответствующих процессуальных действий.

В случае если не известен территориальный орган, способный надлежащим образом исполнить поручение по делу, либо мероприятия, указанные в поручении, необходимо выполнить в зоне деятельности нескольких территориальных органов, поручение направляется вышестоящему органу соответствующего региона. Вышестоящий орган исполняет поручение самостоятельно либо перепоручает его исполнение соответствующему территориальному органу и контролирует ход исполнения поручения.

Поручение составляется на бланке органа, проводящего административное расследование, и подписывается должностным лицом, в производстве которого находится дело.

Для проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов в поручении необходимо указать, какие конкретно объекты необходимо осмотреть, их местонахождение и иную ориентирующую информацию, а также способы фиксации вещественных доказательств, которые необходимо применить при осуществлении осмотра.

Чтобы наложить арест на товары, транспортные средства и иные вещи (изъятия вещей и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении), в поручении необходимо указать сведения об идентификационных признаках и возможном местонахождении вещей и документов, способах фиксации вещественных доказательств, которые требуется применить при наложении ареста (изъятии), а также о том, кому передать и где хранить арестованные (изъятые) орудия совершения или предметы административного правонарушения.

Для осуществления административного задержания, личного досмотра физического лица и досмотра вещей, находящихся при нем, в поручении необходимо указать сведения о физическом лице, в отношении которого требуется применить соответствующую меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, возможном наличии у лица оружия или иных предметов, которые могут быть использованы для причинения вреда жизни и здоровью других лиц, способах фиксации вещественных доказательств, которые требуется применить при осуществлении досмотра.

При необходимости поручение может сопровождаться письмом, составленным на бланке органа, проводящего административное расследование, и подписанным начальником этого органа либо его заместителем.

Для надлежащего исполнения поручения должностное лицо вправе производить не указанные в нем процессуальные действия, если они неразрывно связаны с перечисленными в поручении.

Обстоятельства длительного отсутствия по месту жительства лица, подлежащего опросу, его фактическое местонахождение и прочие сведения устанавливаются объяснениями свидетелей (например, соседей, родственников, знакомых). При осуществлении мероприятий по установлению местонахождения лица, в отношении которого ведется производство по делу, свидетелей, орудия совершения или предмета административного правонарушения к материалам исполнения поручения прилагаются непроцессуальные документы (служебные и докладные записки, рапорты, справки и т.д.).

О причинах, в связи с которыми исполнить поручение надлежащим образом не представляется возможным, сообщается лицу, направившему поручение, не позднее чем в 5-дневный срок со дня получения указанного поручения. При этом к сообщению прилагаются материалы, подтверждающие принятие всех необходимых мер по его исполнению, а также указывается срок завершения исполнения поручения.

Основанием для истребования сведений при проведении административного расследования является их необходимость для всестороннего, полного, объективного и своевременного разрешения дела. Проведение истребования осуществляется в соответствии со ст.26.10 КоАП РФ и иными нормами действующего законодательства.

Объектом истребования, как правило, являются сведения, носящие официальный характер. Сведения могут быть получены как путем истребования документов, так и в иной форме. При этом к таким документам могут быть отнесены материалы фото- и киносъемки, звуко- и видеозаписи, информационных баз и банков данных и иные носители информации. Объектом истребования не могут стать документы и сведения, обладающие признаком вещественных доказательств, в отношении информационных объектов такого рода должна проводиться процедура изъятия.

Истребование сведений может быть произведено не только у государственных или муниципальных органов власти, но и у любых юридических лиц, независимо от формы собственности, общественных организаций, не имеющих статуса юридического лица.

Действующий КоАП РФ допускает процедуру истребования только в отношении организаций.

По результатам проведенного административного расследования на основании ч.6 ст.28.7 КоАП РФ может быть составлен протокол об административном правонарушении либо вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении является основным процессуальным документом, на основании которого принимается решение по делу об административном правонарушении. В этом документе фиксируются основные сведения, отражающие сущность совершенного правонарушения и характеризующие лицо, привлекаемое к ответственности.

Протокол составляется только в том случае, когда налицо все признаки (элементы) проступка физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В протоколе систематизируются доказательства, собранные по делу, отражаются результаты проведенных процессуальных действий, формулируются выводы.

При оформлении протокола следует помнить, что фактически любое нарушение предусмотренного КоАП РФ порядка оформления протокола об административном правонарушении может стать основанием для отказа в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности либо для признания его незаконным и отмены принятого на его основании решения.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему должна быть вручена под расписку копия протокола об административном правонарушении (п.6 ст.28.2 КоАП РФ). Процедура передачи копии протокола должна производиться вне зависимости от наличия или отсутствия соответствующей просьбы субъекта правонарушения.

После получения протокола лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, или их законные представители вправе представить объяснения и замечания по его содержанию, которые прилагаются к протоколу.

При отсутствии привлекаемого к ответственности лица в момент составления протокола об административном правонарушении необходимо принять меры к его надлежащему уведомлению о совершении данного процессуального действия. Например, в адрес этого лица может быть направлено соответствующее извещение с уведомлением.

Действующее законодательство допускает возможность проведения дополнительного и повторного административного расследования в пределах срока, отведенного для первоначального административного расследования и исчисляемого с момента возбуждения дела об административном правонарушении.

Проведение повторного административного расследования предусматривает повторное проведение (воспроизведение) тех или иных действий в силу допущенных ранее процессуальных или тактических ошибок либо потому, что они проводились в других целях и в силу этого их результатам присуща неполнота. Дополнительным следует считать производимое вторично административное расследование, которое предусматривает проведение только дополнительных, т.е. ранее не проводившихся действий.

Действующее административное законодательство не предусматривает процедуры обжалования вынесенного определения о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, на основании которого было инициировано административное расследование, а также составленного по его результатам протокола об административном правонарушении. В соответствии со ст.30.1 КоАП РФ обжалованию может быть подвергнуто только постановление об административном правонарушении.

Дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, должно рассматриваться по месту нахождения органа, проводившего административное расследование (ч.2 ст.29.5 КоАП РФ). Дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч.1, 2 ст.23.1 и производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов (абз.2 ч.3 ст.23.1 КоАП РФ).

А.П.Зрелов

Налоговый юрист

Подписано в печать

27.04.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——