"Все о налогах", N 5, 2004

УСИЛЕНИЕ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

В настоящее время достаточно актуальным является вопрос управления налогообложением. Управление налогообложением включает в себя совокупность законодательных актов в области налогообложения по установлению, взиманию налогов и сборов. В основе этого достаточно сложного механизма лежит контроль и надзор за исполнением законодательных норм и правил. Главной задачей налогового контроля является препятствие уходу от налогообложения посредством использования соответствующих инструментов налогового регулирования.

В последнее время налоговая политика направлена на усиление налогового администрирования. Понятие "налоговое администрирование" включает в себя ряд мер, направленных на максимально возможный сбор налогов при минимизации затрат, включая бремя, возлагаемое на налогоплательщика. Кроме того, необходимо сменить приоритеты деятельности налоговой службы с финансового на регулирующий.

Налоговое администрирование осуществляется на уровне районных, городских налоговых инспекций, управлений. Проводятся углубленный анализ, логическая взаимоувязка налоговой и бухгалтерской отчетности, систематические выездные и камеральные налоговые проверки. В то же время развитие бизнеса обусловливает необходимость оперативного налогового контроля, владения значительным объемом информации в режиме on-line.

Совершенствование налогового администрирования является составной частью налоговой реформы, цели которой - создание налоговой системы, отвечающей требованиям экономического роста и финансовой стабильности, достижение оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов.

Реализация поставленных задач должна обеспечить:

- увеличение собираемости налогов, в том числе за счет вывода предпринимательской деятельности из теневого сектора экономики;

- сокращение издержек налогоплательщиков при исполнении обязанности по исчислению и уплате налогов, а также затрат государства на осуществление налогового контроля.

Из всего комплекса возможных мер по совершенствованию налогового администрирования наиболее важными являются меры, касающиеся администрирования налога на добавленную стоимость (НДС). Именно при администрировании этого налога - основного бюджетообразующего налогового источника федерального бюджета (по итогам 2002 г. удельный вес НДС в общей сумме налоговых доходов по федеральному бюджету составил 46,3%) - возникают наиболее серьезные проблемы. Несмотря на общее увеличение доли добавленной стоимости в ВВП, наблюдается опережающий рост сумм вычетов (возмещения) НДС по сравнению с увеличением суммы начисленного налога. Помимо того что на рост возмещения НДС влияет ряд факторов, например, объективные - увеличение материальных затрат на единицу реализуемой продукции (увеличение тарифов на транспортные услуги, электроэнергию и т.п.), изменения налогового законодательства, существует и другая причина - наличие различных схем ухода от уплаты НДС. Это приводит к недополучению государством сумм налога в крупных объемах.

Важным фактором является достоверность реальной оплаты и зачисления экспортной выручки, что контролируется прямым запросом в банк без изучения совокупных признаков незачисления. К последним судебная практика обычно относит осуществление расчетов всеми участниками сделки в одном банке в пределах одного операционного дня, недостаточность средств на счетах, в том числе и на корреспондентских счетах самого банка на дату начала операции, что устанавливается в ходе анализа движения средств по счетам участников сделок.

Кроме того, налоговыми органами не в полном объеме проводятся мероприятия налогового контроля по установлению производителя экспортного товара, установлению поставщиков по всей цепочке, подтверждению факта передачи товара перевозчику и установлению маршрута перевозки экспортного товара от поставщика к покупателю.

Налоговые органы вместе с правоохранительными органами (ГТК России, МВД России, Генпрокуратура России) проводят совместные контрольные мероприятия по выявлению фактов, позволяющих предположить наличие в действиях налогоплательщиков-экспортеров признаков недобросовестности.

Основанные на действующем законодательстве методы и способы проведения контрольной работы межведомственного взаимодействия недостаточны, требуют больших усилий и не позволяют сосредоточить внимание на действительно рисковых категориях налогоплательщиков и сферах их финансово-хозяйственной деятельности, что, в свою очередь, не способствует решению проблемы налогового администрирования.

Отвлечение значительных ресурсов и увеличение издержек на контроль за неправомерным возмещением НДС приводят к тому, что налоговые органы вынуждены ослаблять контроль за полнотой и правильностью исчисления и уплаты в бюджет иных налогов и сборов.

В рамках существующих механизмов указанные задачи не могут быть эффективно решены без внесения изменений в соответствующие законодательные акты, которые позволили бы устранить предпосылки для неправомерного возмещения из бюджета налога одними налогоплательщиками и неуплаты в бюджет налога их контрагентами.

Как свидетельствуют материалы проверок налоговых органов, особенно широко распространены схемы, связанные с получением возмещения (зачета) сумм НДС, оплаченных налогоплательщиками поставщикам материальных ресурсов, без уплаты последними сумм НДС в бюджет. Причем это касается как случаев неправомерного возмещения сумм НДС при экспорте, так и осуществления налогооблагаемых операций на территории Российской Федерации. В целях борьбы с этим налоговые органы вынуждены осуществлять дополнительные меры налогового контроля, которые, несмотря на высокие издержки по администрированию, часто не отличаясь высокой эффективностью, приводят к задержке возмещения НДС из бюджета (в первую очередь при экспорте), вызывая справедливые нарекания со стороны добросовестных налогоплательщиков. Мерой, направленной на пресечение такой практики, могло бы стать введение системы уплаты налога на добавленную стоимость со специальных счетов (далее - НДС-счета).

В октябре 2003 г. Правительство одобрило идею Минфина России и МНС России обязать с 1 июля 2004 г. все предприятия (включая индивидуальных предпринимателей и фирмы, которые вообще не платят НДС) открыть в дополнение к расчетному еще и специальный счет для уплаты НДС. При расчетах организациям пришлось бы переводить сумму налога на спецсчет, откуда деньги могут быть направлены только для уплаты НДС (сразу в бюджет или другому поставщику). По оценке Минфина России, благодаря этой мере в бюджет 2004 г. могло бы поступить дополнительно 30 млрд руб. по налогу на добавленную стоимость.

Изначально система спецсчетов задумывалась для того, чтобы пресечь незаконный возврат "экспортного" НДС. Большинство мошеннических фирм, как известно, создает фирмы-однодневки. "Пропуская" товар через несколько фиктивных посредников, можно искусственно завысить его стоимость. Фирмы-однодневки налог в бюджет, естественно, не платят, а в конце цепочки экспортер (или лжеэкспортер) получает всю его "накрученную стоимость" из бюджета. Недоимку по НДС с исчезнувших фирм-однодневок не взыщешь. Спецсчета делают эту схему бессмысленной. Исчезая, фирма-однодневка все равно уплачивает причитающийся бюджету НДС, поскольку со спецсчета забрать деньги она не сможет.

Характерными основными признаками данной модели являются:

- открытие НДС-счета всеми плательщиками налога (в том числе освобожденными от обязанностей налогоплательщика согласно ст.145 НК РФ, осуществляющими не облагаемые НДС операции в соответствии со ст.149 НК РФ, бюджетными организациями), а также лицами, не являющимися налогоплательщиками в соответствии с гл.21 "Налог на добавленную стоимость" Налогового кодекса РФ (за исключением физических лиц, не зарегистрированных в качестве предпринимателей);

- открытие НДС-счета в рублях на основании договора банковского счета;

- уплата сумм налога с НДС-счета, в том числе при использовании альтернативных форм расчетов (аккредитивы, чеки, товарообменные операции, взаимозачет, расчет ценными бумагами и т.п.) за товары (работы, услуги);

- возможность налогоплательщика уменьшить общую сумму НДС только на сумму налога, уплаченную при приобретении товаров (работ, услуг) и имущественных прав, при условии перечисления суммы налога с НДС-счета покупателя на НДС-счет продавца;

- невозможность иного списания средств, находящихся на НДС-счете, кроме как на НДС-счета или в бюджет, что позволяет отслеживать размер налогового вычета по налогу, предъявляемого налогоплательщиком за налоговые периоды, а также размер соответствующей налоговой базы;

- оформление платежей по НДС-счету и по расчетному счету отдельными платежными документами. При этом обязательным условием для принятия банком расчетного документа по НДС-счету является наличие правильно заполненных реквизитов, в том числе соответствие номера счета получателя порядку формирования номеров НДС-счетов, а также счетов по учету доходов бюджетов, установленному законодательством Российской Федерации, наличие указания на реквизиты счетов-фактур, что позволит контролировать движение денежных средств, находящихся на НДС-счетах, и т.д.

Таким образом, введение указанной модели с учетом информации о счетах-фактурах с использованием компьютерных технологий и анализ полученных сведений позволит:

- формировать информационную базу о движении товаров в пределах территориальных образований и между ними, что обеспечит прозрачность товарных и финансовых потоков;

- выявлять и предупреждать случаи сокрытия выручки налогоплательщиками и занижения налоговой базы;

- выявлять случаи незаконного принятия к вычету сумм НДС, уплаченных по фиктивным и поддельным счетам-фактурам без реальной поставки и оплаты товаров (работ, услуг);

- обеспечивать эффективность анализа финансово-хозяйственной деятельности организации, планирования выездных налоговых проверок;

- осуществлять всесторонний анализ в целях налогового контроля по другим налогам.

Между тем окончательно вопрос о введении спецсчетов для уплаты НДС не решен. В соответствующих министерствах раздумывают о целесообразности введения НДС-счета. Одной из объективных причин является "замораживание" или отвлечение значительной суммы на спецсчетах. Альтернативу указанной выше модели нашли во введении "учетных" НДС-счетов, средства с которых можно свободно переводить на расчетный счет. Но теперь под вопросом оказалось снижение ставки НДС и ускорение его возврата экспортерам и застройщикам. Данная модель будет предназначена исключительно для учета денежных потоков. Деньги пойдут через НДС-счет транзитом на расчетный счет. Существует мнение, что если НДС-счета будут транзитными, то вся идея в отношении борьбы с фирмами-однодневками теряет смысл. Последняя модель лишь в некотором роде облегчит проверку налоговым органам.

О.Б.Буздалина

К. э. н.

ГНИИ развития налоговой системы

МНС России

Подписано в печать

23.04.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——