"Бухгалтерский учет", N 3, 2004

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ: НАРУШЕНИЯ И НАКАЗАНИЯ

Авторы предлагаемой вниманию читателей статьи затронули чрезвычайно важную проблему - состояние государственного финансового контроля и ответственность получателей за нецелевое использование средств федерального бюджета. Рассматриваемые в статье меры по ужесточению контроля не бесспорны и могут вызвать критику. Однако проблема существует и ее необходимо решать. Это - основной вывод авторов статьи.

Состояние государственного финансового контроля в России таково, что любые его аспекты требуют заинтересованного и целеустремленного рассмотрения. Пока специалисты в сомнениях и спорах готовят проекты единой концепции контроля, работники его органов получают новые полномочия.

К примеру, ст.23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что органы, ответственные за исполнение федерального бюджета, рассматривают дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Речь идет о нецелевом использовании бюджетных средств, нарушении сроков их возврата, если они получены на возвратной основе, или перечисления платы за пользование ими.

Органом, ответственным за исполнение федерального бюджета, является Министерство финансов РФ. Министр финансов А.Л. Кудрин возложил осуществление новых для ведомства административных функций на соответствующие подразделения центрального аппарата и территориальные органы министерства. Право штрафовать нарушителей на основании ст.15.14 указанного Кодекса за нецелевое использование средств федерального бюджета получили руководители Департамента государственного финансового контроля и территориальных контрольно-ревизионных управлений министерства, а также их заместители.

Расширились административные возможности и другого органа государственного финансового контроля. Инспектора Счетной палаты Российской Федерации могут теперь составлять протоколы о некоторых административных правонарушениях, в том числе по поводу нецелевого использования федеральных бюджетных средств. Они же правомочны оформлять протоколами об административных правонарушениях несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, кандидатам в депутаты, инициативным группам по проведению референдума, нарушение сроков возврата и перечисления платы за пользование бюджетными средствами, неповиновение законному распоряжению лица, осуществляющего государственный контроль.

Факты нарушений при перечислении сумм взносов в государственные внебюджетные фонды вправе оформлять протоколами должностные лица соответствующих фондов.

На первый взгляд кажется, что подобные новшества должны только радовать общество: возможности контролеров расширяются, нарушителям становится труднее уйти от ответственности. Сам путь от нарушения до наказания становится прямее и короче. Но одновременно возникают недоуменные вопросы, и сегодня удовлетворительных ответов на них нет. Попытаемся разобраться в этой ситуации.

Естественно, что в пределах одной статьи рассмотреть проблему во всем объеме нереально, поэтому выделим лишь доминирующие моменты. На наш взгляд, особенно важно выделить результативность контроля, измеряемую в данном случае соразмерностью наказания совершенному нарушению или преступлению. Полезно также оценить соответствие функций и полномочий разных контрольных органов возможностям их взаимодействия в целях повышения реальной, а не отчетной, бумажной, результативности финансовых ревизий и проверок.

Известно, что осуществление государственного финансового контроля в соответствии с действующим законодательством - прежде всего Бюджетным кодексом Российской Федерации и Указом Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля" - возлагается на ряд специальных органов и специализированные подразделения органов исполнительной власти. На федеральном уровне сюда относятся Счетная палата Российской Федерации, федеральное казначейство и контрольно-ревизионные органы Минфина России, Банк России, подразделения ведомственного финансового контроля. На уровне субъектов Российской Федерации существует аналогичная собственная пирамида органов государственного финансового контроля.

Если рассматривать государственный финансовый контроль в его современном состоянии как единую систему, то следует признать, что в ее рамках функционирует до десятка крупных, фактически самостоятельных контролирующих подсистем, включающих несколько сот региональных и территориальных подразделений. Имея одну общую конечную цель - контроль за расходованием казенных сумм, действуют эти подсистемы несогласованно, скорее даже разрозненно.

Несогласованность заложена изначально, она вызвана разночтениями в законодательных и других нормативно-правовых актах, на основании которых действуют те или иные органы. Возможности ее преодоления ограничиваются тем, что в стране до сих пор нет федерального закона, определяющего, что такое государственный финансовый контроль и каковы полномочия органов, его осуществляющих.

Как свидетельствует длительная и трудная работа по подготовке единой концепции государственного финансового контроля, понимание задач контроля, функций и прав контролирующих органов весьма разноречиво, даже на самом высоком государственном уровне, а о научной и учебной литературе говорить не приходится. О дублировании, параллелизме, отсутствии взаимодействия в деятельности контролеров, крайне негативно влияющих на результативность контроля, исписаны горы бумаг.

Государственные деятели, ученые и специалисты охотно рассуждают о необходимости системы финансового контроля, едином правовом поле его деятельности, концентрации усилий на основных направлениях расходования средств, развитии аудита эффективности их использования. Предложения высказываются самые разнообразные.

Однако при различии мнений несомненно единым остается понимание того, что по результатам контроля, если он выявляет финансовые злоупотребления, должен действовать один из важнейших правовых принципов - принцип неотвратимости наказания.

Кого же, кто и как в современных условиях наказывает за финансовые нарушения, выявленные контролирующими органами, и преступления, признанные таковыми в результате вступившего в силу решения суда? Можно безоговорочно утверждать, что ситуация на этом участке представляет собой зеркальное отражение общей неупорядоченности в организации и осуществлении контроля.

Наказывают организации, бюджетные учреждения - участников бюджетного процесса, министерства и ведомства, руководителей различного уровня и ранга, финансовых менеджеров, бухгалтеров, иногда и других работников. Перечень карательных мер довольно широк - от административных взысканий и штрафов до уголовного преследования. Не по назначению израсходованные деньги подлежат возвращению или возмещению.

В мировом сообществе финансовых контролеров также признано, что карать за финансовые нарушения, тем более преступления, призваны не контрольно-финансовые, а властные структуры, за которыми такие полномочия закреплены конституционно и законодательно. Обычно это подразделения судебной ветви власти. В известной Лимской декларации, принятой в 1980 г. Всемирной организацией высших органов финансового контроля, оговорено право этих органов в соответствующих случаях обращаться в компетентные органы с требованием принять необходимые меры и привлечь к ответственности виновных.

Усилия же самих служб финансового контроля обычно направляются на возвращение или возмещение незаконно потраченных средств. Хотя надо признать, что в разных странах можно найти примеры неодинаковой карательной практики.

В нашей стране спор по рассматриваемому предмету не завершен, как он не завершен и по многим другим основополагающим направлениям осуществления финансового контроля. (Скажем прямо, что и авторы этих строк не всегда одинаково оценивали возможность наделения финансово-контрольных учреждений властными полномочиями.)

Контрольно-ревизионная практика показывает, что наиболее распространенным, наносящим едва ли не самый ощутимый ущерб обществу и конкретно каждому гражданину финансовым нарушением является нецелевое использование бюджетных средств и других принадлежащих государству денежных ресурсов. За первое полугодие 2003 г. контрольно-ревизионный аппарат Минфина России выявил финансовых нарушений на 25,5 млрд руб., из них 15,5 млрд руб., или более 60%, - в использовании средств федерального бюджета. Поскольку главное содержимое государственной казны - бюджетные средства, в дальнейшем будем говорить преимущественно о них.

Законодательные акты, прежде всего Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяют нецелевое использование бюджетных средств как направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Действующее российское законодательство не квалифицирует нецелевое использование бюджетных средств как преступление. В Уголовном кодексе Российской Федерации, являющемся единственным источником уголовного законодательства в стране, в его Особенной части, содержащей признаки состава уголовных преступлений, такого преступления нет. Если оценить отсутствие наиболее распространенного финансового злоупотребления среди уголовных преступлений в строгих юридических терминах, получается, что расходование средств федерального или других бюджетов на цели, для финансирования которых они не предназначались, не представляет собой общественно опасное деяние.

Вообще надо заметить, что финансовым проблемам в Уголовном кодексе РФ "не повезло". Если оставить в стороне налоговый аспект, только незаконное получение кредита и злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности законодатели признали преступлениями по финансовой части в сфере экономической деятельности. В остальных случаях те, кто сознательно и умело путает государственную кассу с собственным карманом, преступниками не признаются либо надо специально доказывать, как сказано в Бюджетном кодексе РФ, наличие в их действиях состава уголовного преступления.

Нецелевое использование бюджетных средств фигурирует в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Там оно признается противоправным, виновным действием физического или юридического лица, за которое названным кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность.

Противоправным, но не общественно опасным. Разница существенная. Нам такой подход представляется принципиально неверным. И есть основания полагать, что он не случаен. Фактических расхитителей казны уводят от серьезной ответственности, ибо что такое административный штраф в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда за нецелевое использование бюджетных средств по сравнению с исправительными работами или лишением свободы?

На самом деле по своему экономическому содержанию и социальным последствиям нецелевое использование бюджетных средств представляет собой серьезную опасность для общества. Опасность эта многогранна. Она выражается в прямом срыве финансирования государственных проектов и целевых программ, сдерживает развитие здравоохранения и образования, науки и культуры. Именно нецелевое использование бюджетных ассигнований, а не их ограниченность во многих случаях становится причиной систематической невыплаты или недоплаты заработной платы и возникновения ее хронической, многомиллиардной задолженности по стране. То же самое можно сказать о пенсиях и других социальных выплатах, особенно о детских пособиях.

По существу, нецелевое использование бюджетных средств влияет на экономику и социальную сферу разрушительнее, нежели уклонение от уплаты налогов, признаваемое уголовным преступлением с возможным лишением свободы. Если налоги не поступают, остается возможность не планировать некие затраты, учитывая временную нехватку средств, мотивированно отложить расходы на следующий период. Если же предусмотренные ассигнования ушли на сторону, восстановить их чаще всего невозможно или на это требуется неопределенно много времени.

Будучи антиобщественным действием само по себе, нецелевое использование бюджетных средств открывает дорогу целому ряду уголовных преступлений. Практика финансового контроля изобилует примерами того, что как раз с направления бюджетных денег на непредусмотренные цели начинаются их прямые хищения. Нарушения бюджетной росписи или статей сметы становятся началом краж и мошенничества, присвоений и растрат, вымогательства и взяточничества или служат для их маскировки.

Недооценка общественной опасности рассматриваемого нарушения проявляется порой самым неожиданным образом.

Любое отступление от бюджетных предписаний - это прямое уклонение от исполнения закона, каковым является сам утвержденный бюджет, мобилизующий государственные средства для удовлетворения общественных нужд. Не видеть социально преступной направленности явлений, названных выше, и других возможных негативных последствий самоуправства распорядителей и получателей бюджетных средств - странное, мягко говоря, заблуждение законодателей. И очевидно, не только федеральных депутатов и сенаторов. Ведь право законодательной инициативы предоставлено Конституцией страны достаточно широкому кругу органов власти. Но никто не проявил полезную для общества заботу об ужесточении наказаний за главнейшее нарушение бюджетной дисциплины. Пока же приходится только удивляться непоследовательности и противоречивости действующего законодательства.

Если руководитель, бухгалтер или иное должностное лицо откажет в представлении информации, каких-либо документов и материалов Счетной палате Российской Федерации или уклонится от этого иным способом, ему в соответствии со ст.287 Уголовного кодекса РФ грозит лишение свободы сроком до трех лет, а при отягчающих обстоятельствах - и до восьми. Если же Счетная палата на основании своевременно полученных документов выявит виновность этого лица в нецелевом использовании бюджетных средств в любом размере, максимум, что ему угрожает, - штраф 30 тыс. руб., даже если он растратил миллиарды. При этом возникает реальное затруднение: "Как практически оштрафовать такого нарушителя?"

Когда нарушение выявляют ревизоры Минфина России, то в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях дело решается достаточно просто. Ревизор представил материалы руководству - оно наложило штраф. Хотя и здесь остается не очень ясным метод влияния на оштрафованного, понуждающий его своевременно рассчитаться по штрафу.

А что делать федеральной Счетной палате, которая может влиять на нарушителей лишь путем направления представлений и предписаний? К кому обращаться контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации, ведомственным контролерам? В суд? Увы, суды такие дела в соответствии с тем же Кодексом не рассматривают. Значит, Счетной палате надо обращаться в Департамент государственного финансового контроля или конкретное территориальное контрольно-ревизионное управление Минфина России. А как поступать другим контрольным органам, которые не получили права штрафовать нарушителей? Налицо явная неувязка.

Есть и другая сторона медали. В руках у инспектора Счетной палаты, по крайней мере, законно составленный протокол об административном правонарушении - документ, имеющий юридическую силу. У других представителей многочисленных органов финансового контроля нет возможности вооружиться и таким документом. Право составлять протоколы им не предоставлено. Акты ревизий и проверок, которыми обычно эти контрольные мероприятия завершаются, никак не узаконены, в том числе и акты, которые составляют ревизоры Минфина России. В каждом ведомстве, о чем говорилось уже не раз, их оформляют по своему разумению. Общегосударственных, юридически закрепленных установок нет.

Ревизия как способ собирания доказательств исчезла из нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. А межведомственная разница в требованиях к организации и документированию контрольных мероприятий увеличивается. Недавно, к примеру, Счетной палатой РФ утвержден собственный Стандарт N 1-2 "Порядок организации и проведения ревизии и проверки Счетной палатой Российской Федерации". В других контролирующих органах стандартов нет.

Но и на этом неувязки не кончаются. Действующее федеральное законодательство, кроме административного и косвенно уголовного наказания конкретных виновных должностных и юридических лиц, предусматривает меры принуждения к нарушителям бюджетной дисциплины, которые состоят в бесспорном списании и взыскании сумм средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, некоторых других сумм, пеней и штрафов за допущенные нарушения. Применяют такие меры органы федерального казначейства на основании информации органов государственного финансового контроля по материалам их проверок.

В пределах Минфина России существует довольно громоздкий порядок такого информирования, регулируемый многостраничными инструкциями и требующий объемной переписки между двумя подразделениями финансового ведомства. Теперь, когда контрольно-ревизионные органы министерства получили право административного штрафования, бумажно-оформительская нагрузка на них заметно увеличится. А ложится она на плечи тех же работников, которые должны проводить ревизии и проверки.

Фактически получается, что расширение полномочий ведет к сужению возможностей заниматься своей основной работой. К тому же непонятно, почему одними и теми же нарушителями должны заниматься различные подразделения путем взаимной переписки.

Наряду с другими специалистами, авторы давно и последовательно выступают за упорядочение контрольного дела путем, прежде всего, завершения формирования его правовой базы, соответствующей российской экономической и юридической реальности.

Стадия становления финансового контроля в нашем государстве, о которой в Москве говорил на пятом конгрессе Европейской организации высших органов финансового контроля Президент России В.В. Путин, явно затянулась. На это есть объективные и субъективные причины, но не о них сейчас речь. Речь идет о том, что локальные попытки уточнения полномочий или расширения возможностей отдельных органов контроля общему успеху дела мало способствуют. Они, скорее, увеличивают существующую неорганизованность, затрудняют деятельность контроля как единой системы, мало способствуя повышению его эффективности.

Для полномасштабного решения проблемы необходимо развернуть обстоятельную, с привлечением специалистов-практиков и ученых, работу по подготовке законопроекта об основах государственного финансового контроля. Только путем его принятия можно обоснованно ликвидировать многочисленные пробелы в осуществлении контроля и реализации его результатов, поднять роль финансовой дисциплины в решении экономических и социальных задач, стоящих перед страной.

В содержании предлагаемого закона должны найти разрешение и те неувязки, которым посвящена данная статья. Пора разработать и зафиксировать полную общегосударственную классификацию нарушений, допускаемых при использовании казенных, прежде всего, бюджетных средств, дать их правовую оценку в качестве преступлений и правонарушений. После этого можно будет внести необходимые дополнения в Уголовный, Административный и другие кодексы, непосредственно определяющие состав преступлений и правонарушений, порядок оформления и степень наказания за них.

Ю.А.Данилевский

Директор НИФИ

Минфина России

Л.Н.Овсянников

Заведующий отделом

финансового контроля

Подписано в печать

19.01.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——