"Финансы", N 1, 2004

НАЛОГ ИЛИ ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ПЛАТЕЖ?

В 1767 г. близкий к энциклопедистам французский автор Мерсье де ла Ривьер опубликовал свой трактат "Естественный порядок в организованном обществе", <1> где высказал парадоксальную мысль об имущественных налогах. По его мнению, суверен (король) облагает состоятельных граждан постольку, поскольку является таким же участником в их собственности, как они сами. Иными словами, имущественный налог - это не налог, а доля короля в доходах от общего имущества.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Lordre naturel et essentiel des societes politiques. На русский язык не переводился.

Ход рассуждений Мерсье можно представить таким образом. Право собственности учреждается и сама собственность признается ради того, чтобы обеспечить собственнику получение дохода от своего имущества. Извлечение дохода - это главное в институте собственности, без этого собственность теряет свой смысл. Отсюда Мерсье делал обратный вывод: тот, кто получает доход, тот и является собственником. Раз король участвует в доходе от частного имущества, он является таким же его собственником (со-собственником), как и законный владелец.

В своем обратном выводе Мерсье допустил существенную ошибку. Дело в том, что собственность не дает дохода без хозяйственной активности ее обладателя; последняя же подразумевает выполнение целого ряда мер, которые укладываются в два признанных понятия - владение и распоряжение имуществом (право владения и право распоряжения - два важных правомочия собственника, наряду с третьим правомочием - правом пользования). Например, чтобы извлекать доход из дома, надо его построить на заранее приобретенной и оборудованной земле, ремонтировать, страховать, охранять, подбирать жильцов и собирать с них квартирную плату. Ничего этого суверен не делает и не собирается делать. Он не осуществляет ни владение домом, ни распоряжение им. Его позиция чисто пассивная: есть дом - значит, есть возможность взимать за него налог, нет дома - нет налога. Таким образом, не всякий доход имеет своим источником собственность, это в первую очередь относится к государственным доходам.

Мерсье принял налоговые ("публичные") отношения за отношения собственности ("частно-хозяйственные"). Сделанная им ошибка считается настолько очевидной, что его концепция обложения недвижимости как участия суверена в доходах от общей (его и плательщика) собственности не пользуется вниманием налоговых теорий. Однако здесь не все так просто.

Дело в том, что помимо налоговых поступлений, в пользу государства идут также некоторые хозяйственные платежи за пользование государственным имуществом и принадлежащими государству же природными ресурсами. Точно так же в пользу местных властей могут идти как хозяйственные платежи за пользование принадлежащим им имуществом, так и местные налоги на расположенную в пределах их юрисдикции частную (или иную) собственность. Однако финансовые органы зачастую не склонны различать налоги и хозяйственные платежи, поскольку их интересует конечный результат - пополнение государственной казны. На этой почве происходит путаница между налоговыми и неналоговыми доходами государства (равно как и других публичных образований муниципальных и региональных).

Плата за природные ресурсы. Закон от 27.12.1991 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" практически все государственные доходы приравнял к налоговым. Даже платежи в бюджет со стороны промышленных предприятий за отбор воды из (пресных) водоемов, не говоря уже о так называемой попенной плате за вырубку леса, он поручил собирать налоговой службе. Между тем ошибочное смешение налоговых и неналоговых платежей - совсем не безобидная вещь, она способна мстить за себя во многих проявлениях. Ответственное назначение и взимание платы за использование природных ресурсов требует профессиональной квалификации, и никакая налоговая служба не может заменить здесь специализированных государственных организаций, управляющих этими ресурсами.

Налоговые органы ориентированы в основном только на денежные показатели и еще более узко - на облагаемый доход плательщика. Но при "обложении" природных ресурсов такой подход бывает далеко недостаточным. Так, при взимании с промышленных предприятий платы за отвод воды из источников надо принимать во внимание дополнительные обстоятельства - например, будет изъятая вода снова возвращена в водоем или нет, "свежая" она или "возвратная", поверхностная или откачиваемая из подземных слоев, пресная или соленая. Во многих случаях приходится решать еще дополнительный вопрос, происходит "отвод воды" или только "пользование ею в источнике". Разбираться в этих вопросах бывает не просто даже профессиональным гидрологам и гидротехникам; что уж тут говорить о налоговых инспекторах!

Отечественные законодатели нередко путают налоги с хозяйственными платежами. В том же 1991 г. был принят Закон РСФСР "О плате за землю", где выражения плата за землю и земельный налог чередуются между собой как равнозначные понятия. Этот Закон фактически объединил частных собственников, (а равно многих из тех, кто пользуется государственной или муниципальной землей, не внося за нее арендной платы) и арендаторов публичных земель - только по тому признаку, что те и другие обязаны вносить государству определенную плату за занимаемую ими землю <2>. При этом он проигнорировал тот факт, что обе эти группы плательщиков резко различаются между собой не просто по своей экономической и юридической природе, но (что не менее важно) по размеру вносимых платежей. Эту неточность повторяет ст.65 Земельного кодекса РФ 2001 г., которая ставит арендную плату (за пользование государственной землей) и земельный налог на одну доску, когда утверждает, что плата за использование земли может существовать в этих двух формах. Но на самом деле между этими платежами имеется принципиальное различие - и не только по составу плательщиков.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Ныне земельный налог - это доход местных бюджетов.

Арендная плата за землю, или земельная рента, это максимально возможный платеж, который арендатор способен внести собственнику земли без расстройства своего хозяйства; земельный налог же (арифметически) - это только часть арендной платы. Тот и другой платеж обычно вносят разные лица, причем в разные адреса. Например, если в частном секторе лицо А арендует землю у лица Б и платит ему в год 1000 руб. арендной платы, то эта сумма представляет доход Б. Поскольку Б платит подоходный налог (или земельный налог, рассчитанный именно на такую доходность его земли), то при налоговой ставке в 13% он внесет в бюджет (сам или через арендатора своей земли - это вопрос техники) всего 130 руб. Если же А арендует землю у государства, то он выплатит за нее арендную плату, предположим, те же 1000 руб. Что касается поземельного налога, то скорее всего А будет облагаться не им, а подоходным налогом - по показателям своей основной деятельности <3>.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Последнее налоговое правило действует для собственников земли - сельскохозяйственных предприятий в России, если существенную часть дохода они получают от переработки сельскохозяйственной продукции.

Приведенный расчет показывает, что земельный налог существенно ниже арендной платы; он же иллюстрирует, насколько выгоднее быть собственником, нежели арендатором земли.

Здесь надо указать на нечеткость позиции Росземкадастра, которая выражена в интервью одного из его руководителей В. Кислова. Последний, рекомендуя приватизацию садового участка в составе товарищества, указал, что "форма собственности на налог не влияет". Такое утверждение, возможно, соответствует действующему налоговому законодательству в отношении садовых участков, но ему нельзя придавать обобщающего значения. Ошибочно считать, что налог вообще не зависит от формы собственности. Скажем, муниципальная земля (например, улица), находящаяся во владении муниципальных же властей, по определению не должна облагаться, ибо иначе это означало бы, что муниципалитет облагает сам себя.

Неправильно также утверждение этого руководителя, что "если вы арендуете землю, в вашу арендную плату "забиты" издержки собственника от налогообложения" <4>. В теории финансов известны так называемые перелагаемые налоги. Например, акцизы, которые выплачивают по некоторым товарам производящие их предприятия, перелагаются в конечном счете на потребителей этих товаров. Однако такой закономерности нет и не намечается в отношении земельного (или подоходного) налога. На самом деле (как было показано выше) земельный налог облагает либо фактически получаемую, либо расчетную земельную ренту и потому является производным от ренты. Эта зависимость давно выявлена и считается в экономической науке общепризнанной. Собственник земли выплачивает налог со своего дохода (то есть с получаемой им арендной платы), но на величине самой арендной платы размер этого налога не отражается. Здесь действует та закономерность, что в нормальном случае финансовые отношения следуют за экономическими, а не наоборот.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> Российская газета. 2002 г. 29 ноября. С.11.

Арендатор или "постоянный пользователь"? Разграничение арендаторов и прочих владельцев публичной земли приобрело в настоящее время большое значение и для плательщиков, и для финансов местных властей. Во времена СССР организации и предприятия получали землю от государства иногда "в срочное пользование", но чаще "в постоянное пользование". Если они сохранили свой земельный титул, то местные власти вправе взимать с них земельный налог, но отнюдь не арендную плату за землю. Если же муниципальным властям удавалось перевести их на положение арендаторов, то земельный платеж оказывался намного выше. Арендные отношения местные власти постарались внедрить и для всех тех, кто получал во владение муниципальную землю после 1991 г.

Войдя во вкус при сдаче муниципальной земли в аренду, многие города и поселки осознали себя монополистами и стали соответственно назначать арендные цены. Так, в Москве арендная плата за землю (впрочем, и как за помещения) дифференцирована для различных групп арендаторов в зависимости от (предполагаемых) доходов представителей каждой группы. Например, банковские учреждения платят за землю (и помещения) больше других арендаторов городской земли (и арендаторов принадлежащих городу нежилых помещений).

Такой подход оправдан для случаев, когда более эффективный претендент на землю (помещение) оттесняет менее эффективного, предлагая собственнику арендную плату, например на 5% выше, чем его конкурент. Но практически вхождение в высокоэффективную хозяйственную (финансовую, производственную) группу, состав которой определен заранее, обходится плательщику не в 5-процентную надбавку, а в гораздо более существенный арендный платеж. Это свидетельствует о том, что город, поселок вторгается в прибыли своих арендаторов, и под видом арендной платы часть их забирает себе. Хозяйственный (арендный) платеж фактически скрывает обложение прибыли <5>.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Или же это можно рассматривать как участие муниципальных властей в прибылях арендатора по его основной деятельности.

Неопределенность оснований земельных титулов. Величина платежа за пользование городской, поселковой землей зависит прежде всего от того, каким титулом обладает ее владелец. Если это арендатор, то он платит за землю намного больше, чем "постоянный пользователь". Но во многих случаях плательщики обладают разными земельными титулами не по каким-то существенным основаниям, а в силу довольно случайных обстоятельств, например в зависимости от давности владения. Так, если нынешнее частное предприятие сохранило "бумажку", что земля была когда-то предоставлена этому предприятию в постоянное пользование, то оно выплачивает земельный налог. Если же такой бумажки нет (или она не сохранилась), то местный земельный комитет потребует от предприятия оформления договора аренды земли и будет взимать за землю арендную плату.

Законодатель не прошел мимо того факта, что разные лица даже в сходных обстоятельствах обладают неодинаковыми земельными титулами. Закон РФ от 25.10.2001, который вводил в действие Земельный кодекс РФ, установил, что юридические лица, владеющие землей на праве постоянного пользования (кроме бюджетных учреждений), должны "переоформить" к 2004 г. основание своего землепользования. Практически это означает, что им предстоит превратиться в арендаторов земли <6>. Те же, кто сохранит титул постоянного пользователя, будет вносить своим муниципальным властям земельный налог <7>.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> Закон не указывает, от кого должна исходить инициатива "переоформления", и за кем будет последнее слово в случае спора между сторонами. Можно полагать, однако, что фактически указанная норма дает право муниципальным властям переводить "постоянных пользователей" на положение арендаторов земли в одностороннем порядке.

<7> Своеобразное положение занимают муниципальные и ведомственные жилищные конторы, поскольку у них нет никакого титула на землю. Соответственно, они ничего за нее и не платят - ни в виде арендной платы, ни в форме земельного налога. Близкое положение занимают в этом отношении и многие муниципальные организации, не обладающие самостоятельным титулом на землю. Однако такое состояние надо считать временным. Беститульное пользование занимаемыми землями со стороны любых хозяйственных единиц способствует бесхозяйственности, и поэтому должно быть преодолено.

Правда, Закон позаботился о том, чтобы муниципальные власти не слишком задирали арендную плату для некоторых (в основном государственных) организаций. С этой целью ч.2 ст.3 (2) названного Закона установила, что транспортные системы - естественные монополии вносят арендную плату за землю на уровне земельного налога, установленного для других предприятий. Независимо от этого Правительство РФ предусмотрело, что ставки арендной платы для государственных предприятий проходят проверку в Министерстве имущественных отношений РФ.

Надо сказать, что забота федерального законодателя о земельно-хозяйственном благополучии федеральных предприятий и организаций плохо вяжется с Конституцией РФ. Согласно ст.8 (2) "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". В рассматриваемом же случае защита оказывается однобокой.

Если говорить о тех многих организациях, которые перешли, переходят и перейдут на арендные отношения, то этот результат нельзя признать ни надежным, ни справедливым. Он означает, что город, поселок сохраняет свое монопольное положение на земельном рынке и способен пользоваться им для извлечения из принадлежащей ему земли сверхвысоких доходов. Мало этого. Сочетание монополии с так называемыми властными полномочиями позволяет местным властям в буквальном смысле слова диктовать свои условия всем претендентам на землю. Московскому Правительству, например, так "понравилась" его монополия на землю, что оно отказалось выполнять федеральный закон о праве собственников приватизированных предприятий выкупать занимаемую ими землю на том основании, что отсутствует особый федеральный закон по этому предмету <8>.

     
   ————————————————————————————————
   

<8> Е.Е. Луцкая. Проблемы приватизации государственной собственности и государственного регулирования земнепользования. На примере Москвы и других крупных городов РФ (Обзор). //Экономические и социальные проблемы России. Поблемно-тематический сборник РАН ЮНИОН "Мегаполис на рубеже веков." 2000, N 1, с.194 - 211.

Арендная плата или поземельный налог? Властным структурам вообще не следовало бы заниматься коммерческой деятельностью, поскольку это ставит в неравноправное положение их хозяйственных партнеров. Результаты такой деятельности в земельном хозяйстве городов бывают нежелательными и для населения; погоня городских властей за коммерческими доходами, например путем уплотнения застройки, приводит к тому, что в этом случае ущемляются интересы рядовых горожан, снижается комфортность проживания в городе.

Нормальным доходом городов, поселков должен быть поземельный или поимущественный налог, а не арендная плата за землю или за сдаваемые помещения. Если исходить из этого правила, то все доходные городские земли должны быть проданы претендентам на них (с аукциона, торгов или по конкурсу); в собственности муниципальных властей в принципе должны оставаться только бездоходные земли или земли, приносящие доход лишь случайно.

Л.Б.Шейнин

К.ю.н.,

старший научный сотрудник

Института социальной политики

Подписано в печать

16.01.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——