"Налоговый вестник", N 3, 2003

ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 10.12.2002 N 284-О

Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел запрос Правительства РФ в отношении:

1) конституционности Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия";

2) конституционности ст.7 Федерального закона от 31.07.1998 N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".

Соответствующие выводы по вышеуказанным вопросам были изложены в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10.01.2002 N 284-О (далее - Определение КС РФ). Отметим, что в Определении КС РФ для подтверждения тех или иных выводов Конституционного Суда Российской Федерации приводятся ссылки на множество законодательных и иных нормативных правовых актов.

В настоящем комментарии обращается внимание читателей журнала на те из них, которые имеют прямое отношение к системе платежей за загрязнение природной среды, так как и налогоплательщиков, и налоговые органы интересует, в основном, правомерность исчисления и внесения в настоящее время платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов (далее - плата) исходя из принятого Определения КС РФ.

Итак, основные выводы, к которым пришел Конституционный Суд Российской Федерации, заключаются в следующем:

- Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 сохраняет силу (поскольку оно принято Правительством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера) и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ;

- конституционно - правовой смысл данного Постановления Правительства РФ является общеобязательным, что исключает любое иное истолкование данного Постановления правоприменителем, в том числе судами общей юрисдикции.

В Определении КС РФ было также отмечено, что из положений налогового законодательства и законодательства об охране окружающей среды в их системной связи следует, что, поскольку положения ст.13 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), устанавливающей налоги и сборы в сфере природопользования,- в части, касающейся платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного (вредного) воздействия на нее, - еще не введены в действие, сохраняется прежний порядок взимания этих платежей.

Именно этот выделенный текст в Определении КС РФ вызывает, как ни странно, наибольшие споры, поскольку связан с необходимостью:

а) определения периода времени, за который должна исчисляться плата, так как ранее Верховным Судом Российской Федерации было принято решение, противоположное решению Конституционного Суда Российской Федерации;

б) уточнения самого порядка исчисления платы, так как он был утвержден ведомственным документом. При этом и название этого документа, и многие его нормы, по существу, не стыкуются ни с бюджетным законодательством, ни со статусом самой платы, определенной в настоящее время Конституционным Судом Российской Федерации как неналоговый платеж.

Исходя из вышеизложенного кратко напомним историю вопроса.

Ранее Решением Верховного Суда Российской Федерации от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178 вышеуказанное Постановление Правительства России было признано незаконным (недействительным), а Определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 04.06.2002 N КАС 02-232 данное Решение было оставлено без изменения.

Таким образом, с 4 июня до 10 декабря 2002 г. (по сути, за III и IV кварталы) плата в федеральный и региональные бюджеты не вносилась, что привело к недополучению бюджетами около 2 млрд руб. (если сравнивать поступления этой платы в 2001 г.).

Поэтому один из основных вопросов, ответ на который в настоящее время необходим, заключается в следующем: следует ли природопользователям исчислять плату за III и IV кварталы 2002 г.?

К сожалению, из самого Определения КС РФ нельзя сделать какой-либо однозначный вывод.

Как следует из самого Определения КС РФ, оно вступает в силу с момента его опубликования, то есть с 25 декабря 2002 г. - даты опубликования в "Российской газете".

Однако если исходить из того, что Конституционный Суд установил законность действия Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632, то логично предположить, что оно не прекращало действовать с момента издания и подлежало все это время применению. Из этого можно сделать вывод, что плата должна быть пересчитана природопользователями с учетом тех сумм, которые следовало им уплатить за III и IV кварталы 2002 г.

Позиция МНС России в отношении Определения КС РФ, доведенная до территориальных налоговых органов (см. Письмо МНС России 27.01.2003 N НА-6-21/115), не в полной мере дает ответы на все возникающие вопросы.

В данном Письме МНС России говорится о том, что в мотивировочной части Определения КС РФ N 284-О указано, что Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 не утрачивает юридическую силу, подлежит применению как не противоречащее Конституции Российской Федерации и не может рассматриваться как нарушающее действующее законодательство. Конституционный Суд Российской Федерации также определил, что сохраняется прежний порядок взимания платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного воздействия на нее до введения в действие нового порядка их взимания.

Далее МНС России делает следующий вывод:

"Таким образом, как в период до 10.12.2002, так и после 10.12.2002 действовал и действует прежний порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, определяемый в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632, и, следовательно, возврат платы за загрязнение окружающей природной среды за указанные периоды на основании решений Верховного Суда Российской Федерации налоговыми органами не производится".

Иными словами, в процитированном выше абзаце косвенным образом говорится о том, что разрыва во времени (в связи с принятием известных решений Верховным Судом Российской Федерации) не существует. Однако в отношении расчета платежей за загрязнение окружающей природной среды в III, IV квартале 2002 г. МНС России уточнило, что позиция по данному вопросу будет сообщена дополнительно.

Это, по-видимому, связано с тем, что на тот момент еще не была известна реакция Верховного Суда Российской Федерации на рассматриваемое Определение КС РФ. Как известно, Верховным Судом Российской Федерации были отменены Решение от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178 и Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 04.06.2002 N КАС 02-232.

Далее целесообразно остановиться на вопросе о новом статусе платы, установленной Определением КС РФ.

Исходя из Определения КС РФ платежи за негативное воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно - правовом смысле, и не включаются в систему налогов, которая согласно ч.3 ст.75 Конституции Российской Федерации подлежит установлению федеральным законом.

Этот вывод повторяется в Определении КС РФ в нескольких вариантах. В частности, было отмечено, что в соответствии с нормативно - правовым комплексом, содержащимся в вышеуказанных положениях федерального законодательства в их взаимосвязи, платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично - правовыми платежами (в рамках финансово - правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей на нее негативное влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия.

Вышеуказанные платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово - правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути, они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа. При этом платежи за загрязнение окружающей среды взимаются лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку; они дифференцируются и индивидуализируются в зависимости от видов и степени воздействия, оказываемого в ходе этой деятельности на окружающую среду, экономических особенностей отдельных отраслей народного хозяйства, экологических факторов, объема загрязнения, а также затрат природопользователей на выполнение природоохранных мероприятий, которые засчитываются в счет платежей за загрязнение окружающей среды.

Таким образом, плата, внесение которой является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, определяется в качестве индивидуально - возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление.

Исходя из вышеизложенного становится ясно, что в настоящее время применять нормы НК РФ к данной плате оснований не имеется. При этом отметим, что некоторые работники налоговых органов обращают внимание на следующий текст Определения КС РФ: "любой платеж независимо от его названия должен оцениваться с учетом характеристик налога и сбора, предусмотренных законом".

Кроме того, в Определении КС РФ было также указано, что делегирование Правительству РФ федеральным законом полномочия по установлению порядка платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного воздействия, с учетом характера данной платы, не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах, и затем уточнено, что плата носит индивидуально - возмездный и компенсационный характер и является по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором.

В связи с этим некоторые работники налоговых органов считают, что НК РФ устанавливает нормы законодательства как о налогах, так и о сборах. В частности, ст.106 НК РФ предусмотрено, что "налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность".

Поэтому делается вывод: поскольку в Определении КС РФ четко указано на неналоговый характер платы, это означает, что она относится к тем видам сборов, которые не регулируются НК РФ.

Что касается уточнения самого порядка исчисления платы, то он был утвержден ведомственным документом (см. Порядок направления 10 процентов платы за загрязнение окружающей природной среды в доход Федерального бюджета Российской Федерации, утв. 03.03.1993 Минприроды России (N 4-15/61-638), Минфином России (N 19 ) и Госналогслужбой России (N ВГ-6-2/10) (далее - Порядок)).

В Порядке прописаны нормы, которые в настоящее время действительно не стыкуются ни с бюджетным законодательством, ни со статусом самой платы, определенной в настоящее время Конституционным Судом Российской Федерации как неналоговый платеж.

Например, в Порядке предусмотрено, что:

- не внесенные в срок платежи взыскиваются с природопользователей в бесспорном порядке;

- ответственность природопользователей за полноту, правильность исчисления и своевременность уплаты платежей за загрязнение окружающей природной среды регулируются Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и другими законодательными актами;

- после исчисления срока, установленного для внесения платежа за соответствующий период, в соответствии с действующим законодательством природопользователь уплачивает пени в размере 0,3% от суммы недовнесенного платежа за каждый день просрочки начиная со дня, следующего за установленным сроком внесения платежа, по день фактической уплаты включительно.

Нормативы платы были также утверждены не Правительством РФ (см. Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов; коэффициенты, учитывающие экологические факторы, утв. Минприроды России 27.11.1992 по согласованию с Минэкономики России и Минфином России (в ред. Письма Минприроды России от 18.08.1993 N 03-15/65-4400)).

Отметим, что Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей природной среды" предусмотрено, что формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами.

В связи с этим требуется существенная переработка всех нормативных правовых актов, которыми до сих пор регулируется плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов.

Как известно, в настоящее время МПР России практически доработан и внесен в установленном порядке в Правительство РФ проект федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду". При его оперативном рассмотрении и принятии Государственной Думой имеется возможность уже в этом году на законодательном уровне решить все проблемы, возникающие при исчислении вышеуказанной платы.

В.В.Лебедев

Подписано в печать

14.02.2003

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——