"Налоговый вестник", N 10, 2002

РЕГУЛИРУЮЩАЯ РОЛЬ НАЛОГА НА ПРИБЫЛЬ

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ И В ПЕРСПЕКТИВЕ

В течение 90-х годов уровень изъятия по налогу на прибыль зависел в первую очередь от стоящих перед бюджетом задач. С принятием гл.25 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) изменилась основная задача налога на прибыль: в новой налоговой системе он призван стимулировать рост деловой активности через снижение ставки, что позволяет говорить о налоге на прибыль как об инструменте регулирования экономики Российской Федерации.

Традиционно рычагами налогового регулирования считаются два основных инструмента налоговой системы: ставки и льготы. Если их сравнить между собой как налоговые рычаги, то можно сделать вывод, что ставки оказывают общее стимулирующее действие на экономику, а налоговые льготы - целевое.

Целевая направленность системы льгот по налогу на прибыль должна быть обусловлена задачами экономической политики страны, а при определении объема и конкретного состава льгот должны быть учтены:

1) опыт налоговых реформ в промышленно развитых странах;

2) процессы унификации налогообложения;

3) национальные особенности экономики страны.

Постараемся ответить на вопрос: как в условиях действия гл.25 НК РФ с помощью этих инструментов реализуется регулирующая функция налога на прибыль?

Полагаем, что первым рычагом налогового регулирования государство воспользовалось в достаточной степени, уменьшив ставку по налогу на прибыль с 35 до 24%. Ставка налога на прибыль в 24% дает потенциальную возможность для расширения производства за счет того, что большая часть прибыли остается в распоряжении предприятия, но стимулирующее воздействие ставки срабатывает в большей степени в динамике. Поэтому для пролонгирования стимулирующего влияния на экономику предпочтительнее было бы уменьшать ставку в несколько этапов.

Анализ реформ, происходивших в зарубежных странах, позволяет сделать вывод о том, что именно процесс поэтапного снижения ставки оказывал стимулирующее воздействие, а стабилизация ставки на одном (даже низком) уровне уменьшала этот эффект. Уменьшив ставку сразу на 11 пунктов, Правительство РФ не оставило запаса для дальнейшего снижения. В то же время только резкое снижение ставки разово стимулирует перераспределение доходов между теневым и легальным сектором экономики, что и было сделано с введением гл.25 НК РФ. Однако представляется, что эффект, достигаемый от расширения налогооблагаемой базы за счет теневого сектора, будет незначительным по следующим причинам:

- издержки нелегального бизнеса, оцениваемые на уровне 10%, по-прежнему намного меньше совокупной налоговой нагрузки, получаемой от уменьшения налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, умеренного НДС и достаточно высокого единого социального налога. Размер налогового изъятия, уравнивающий легальный и теневой бизнес с учетом фактора риска, оценивается на уровне 15 - 20%, что в ближайшей перспективе недостижимо <1>;

     
   ———————————————————————————————
   

<1> Вишневский В., Липницкий Д. Оценка возможностей снижения налогового бремени в переходной экономике // Вопросы экономики. - 2002. - N 2. - С. 115.

- эффект от снижения ставки возникнет не сразу, а через несколько хозяйственных оборотов;

- крайне отрицательно влияет на привлекательность легального бизнеса запутанность и противоречивость налогового законодательства, сложность и объем учетной работы, техника взимания налогов;

- статистические данные по развитым странам не подтверждают факт уменьшения размеров теневой экономики при уменьшении ставки налога на прибыль: за последние пять лет, когда повсеместно снижалось обложение корпораций, объем теневой экономики в среднем по странам, входящим в организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), увеличивался на 6,2% в год <2>.

     
   ———————————————————————————————
   

<2> Богданович А. Теневая экономика продолжает рост // Эксперт. - 2001. - N 42. - С. 42.

Как отмечалось выше, другим рычагом налогового регулирования являются льготы. Основными характеристиками новой налоговой системы, по замыслу авторов реформы, должны стать либеральность, нейтральность и справедливость налоговой реформы. Достижение этих качественных характеристик невозможно без отмены многочисленных необоснованных и бессистемных льгот, поскольку льготный режим для одних налогоплательщиков неизбежно означает дополнительное налоговое бремя для других.

Однако нельзя абсолютизировать положение об отмене льгот. Мировой и отечественный опыт доказывает, что ликвидация налоговых льгот означает не что иное, как лишение российской налоговой системы регулирующей функции: возможности определять и стимулировать приоритетные направления развития отечественного производства. Ликвидировав практически все льготы по налогу на прибыль, государство лишило себя одного из двух налоговых рычагов.

С утратой силы Закона РФ от 27.12.1991 N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций" (далее - Закон N 2116-1) ликвидированы основные инвестиционные льготы. Было бы неправильно сказать, что в гл.25 НК РФ стимулирование инвестиций отсутствует. Улучшению инвестиционного климата способствуют следующие положения гл.25 НК РФ:

- механизм ускоренной амортизации;

- новый порядок налогообложения капитала, ценных бумаг, других финансовых инструментов;

- освобождение от налогообложения инвестиций от иностранных инвесторов на финансирование капитальных вложений производственного назначения при условии их использования в течение одного календарного года с момента получения;

- включение расходов на освоение природных ресурсов и расходов на НИОКР в состав прочих расходов в течение пяти (трех) лет соответственно;

- включение в состав внереализационных расходов процентов по долговым обязательствам инвестиционного характера;

- ряд положений, влияющих на повышение финансовой устойчивости организаций, например: увеличение срока переноса убытков до 10 лет, снятие ограничений в целях налогообложения по размерам расходов на добровольное страхование имущества, отчисления в резервные фонды и др.

Все вышеперечисленные льготы носят косвенный характер и не оказывают прямого стимулирующего эффекта на активизацию инвестиционной деятельности.

Одной из основных проблем современной российской экономики является низкий уровень ее технического вооружения, изношенность парка оборудования и, как следствие, низкая производительность экономики в целом. В связи с этим одной из основных задач экономической политики Правительства РФ на данном этапе является, и это записано во всех программных документах, стимулирование роста инвестиционной активности. В связи с этим важнейшая задача налоговой реформы - налоговое стимулирование расширенного воспроизводства и модернизации. Наибольшего эффекта в решении этой задачи можно добиться за счет системы инвестиционных льгот по налогу на прибыль.

Для более эффективного решения задачи стимулирования роста инвестиционной активности с помощью налоговых механизмов целесообразно дополнить налог на прибыль инвестиционными льготами прямого действия. Наибольшее распространение среди таких льгот в зарубежных странах получила льгота в виде инвестиционного кредита, то есть вычет из налога на прибыль определенной части инвестиционных расходов компаний. Аналогом этой льготы в Российской Федерации на протяжении 10 лет была льгота на финансирование капитальных вложений, которая отличалась от инвестиционного кредита тем, что вычет производился не из суммы налога, а из налогооблагаемой базы. Основной причиной отмены льготы были бюджетные потери. Так, за 2000 г. предприятия продекларировали 200 млрд руб. налоговых вычетов, направляемых из прибыли до налогообложения на капитальные вложения <3>. По расчетам Правительства РФ, в 2000 г. эффективная ставка налога на прибыль (после всех льгот) достигла 19,5% <4>.

     
   ———————————————————————————————
   

<3> Российская газета. - 2001. - 9 февраля (N 28).

<4> Ведомости. - 2001. - 25 июня.

Тем не менее общепризнанным фактом является то, что в условиях, когда принятые во всем мире механизмы привлечения капитальных вложений за счет кредитов и эмиссий у нас не работают, инвестиционная льгота по прибыли являлась основным источником капитальных вложений. Льготы уменьшают поступления налога на прибыль во всех странах, причем в размерах, сопоставимых с российскими. Так, в начале 90-х годов поступления по налогу на прибыль были сокращены в результате действия льгот в США на 20%, в Англии - на 25%, в Германии - на 16% <5>. Негативное отношение к этой льготе было также связано с тем, что она становится причиной двойного вывода из-под налогообложения одних и тех же инвестиций. Но именно это свойство обуславливает наибольший стимулирующий эффект вышеназванной льготы в виде дополнительной выгоды (а не отсрочки платежа при ускоренной амортизации) в случае осуществления инвестиций. В различных вариантах проекта гл.25 НК РФ планировалась поэтапная отмена этой льготы в течение 10, затем 5 лет, но в результате льгота была отменена полностью; при этом предполагается, что ее ликвидацию компенсирует введение механизма ускоренной амортизации.

     
   ———————————————————————————————
   

<5> Никитин С., Никитин А., Степанова М. Налоговые льготы, стимулирующие предпринимательскую деятельность в развитых странах Запада // МЭиМО. - 2000. - N 11. - С. 55.

Анализ тенденций применения механизма ускоренной амортизации в странах ОЭСР четко показывает снижение в последнее время роли этого инструмента налогового регулирования.

Однако следует оговориться, что, как правило, ускоренная амортизация применяется в комплексе с инвестиционным налоговым кредитом и исследовательским налоговым кредитом, что связано с различным стимулирующим эффектом со стороны этих льгот. В таблице, приведенной в конце статьи, проведен сравнительный анализ инвестиционной льготы и механизма ускоренной амортизации.

Инвестиционная льгота как льгота прямого действия носит более активный и целевой характер по сравнению с механизмом ускоренной амортизации в связи с тем, что в случае инвестирования дает предприятию дополнительную материальную выгоду в виде недоплаченного налога. Ускоренная амортизация не может заменить инвестиционную льготу, так как ее механизм не стимулирует модернизацию, расширенное производство и НИОКР, потому что ускоренной амортизации может подлежать и приобретенное старое оборудование, заменившее выбывшее полностью изношенное оборудование. Наиболее правильным будет, если эти две льготы будут применяться в комплексе, так как они связаны с разными этапами процесса инвестирования: механизм начисления амортизации в большей степени подходит для аккумулирования средств с целью будущего обновления, в то время как инвестиционная льгота нацелена на компенсацию части затрат или выплату кредита сразу после осуществления капитальных вложений.

Для усиления регулирующего воздействия налога на прибыль на экономику с целью преимущественного стимулирования расширенного воспроизводства и модернизации целесообразно инвестиционную налоговую льготу, предоставляемую в виде скидки из налогооблагаемой базы, дифференцировать в зависимости от вида оборудования и срока его службы. Механизм предоставления льготы должен стимулировать инвестиции в более дорогостоящее оборудование с длительным сроком эксплуатации.

Для действенного регулирующего воздействия недостаточно только применять ускоренную амортизацию и льготы на финансирование капитальных вложений. В странах ОЭСР по налогу на прибыль имеются в настоящее время 10 - 20 льгот: например, в США - 20, в Германии - 15, во Франции - 10 <6>. Поэтому целесообразно для стимулирования именно расширенного воспроизводства, а не простого замещения ввиду износа ввести дополнительную льготу на прирост капитальных вложений. В перспективе при стабилизации российской экономики эта льгота может заменить основную инвестиционную льготу.

     
   ———————————————————————————————
   

<6> Налоги и налогообложение / Под ред. И.Г. Русаковой, В.А. Кашина. - М.: ЮНИТИ, 1998. - С. 172.

Инвестиционная налоговая льгота является весьма эффективным средством стимулирования расширения и обновления основных фондов. Несомненно, эта льгота поощряет приобретение и эксплуатацию новейшего оборудования, переход на новые технологии, но она все же недостаточна для стимулирования предприятий финансировать собственные перспективные научные программы, поскольку результаты от их реализации не могут в короткие сроки окупить осуществленные затраты. Эту функцию должны выполнять специальные налоговые льготы, предоставляемые организациям при проведении ими НИОКР.

Статья 262 гл.25 НК РФ предусматривает капитализацию расходов на НИОКР (а ст.261 - расходов на освоение природных ресурсов) и их списание в течение трех лет после завершения работ. Эта новация российского законодательства более прогрессивна по сравнению с предыдущим состоянием налога на прибыль, но имеет недостатки и по форме, и по содержанию, так как в данном виде она не стимулирует инновационную деятельность.

С одной стороны, механизм учета этих расходов в целях налогообложения после завершения работ в соответствии с гл.25 НК РФ не оказывает влияния на начальный этап финансирования исследований и на финансовое обеспечение НИОКР в процессе их осуществления, когда перед организациями, осуществляющими инновационную деятельность, остро стоит проблема поиска источников финансирования, а с другой - не способствует проведению сложных и продолжительных работ. Поэтому в данном виде законодательство о налоге на прибыль не оказывает стимулирующего действия на инвестиции в НИОКР. Для решения этой задачи целесообразно предусмотреть в законодательстве о налоге на прибыль льготы, стимулирующие инновационную деятельность (далее - инновационные льготы).

Для нашей же страны более актуален вариант льготы, стимулирующей не только расширение исследовательских программ, но в главной степени поощряющей начало инновационной деятельности. Скидка из налогооблагаемой базы в виде некоторого процента от прироста расходов на НИОКР может быть дополнительной льготой, стимулирующей расширение НИОКР, но вариант основной инновационной льготы должен быть, по нашему мнению, следующий: вычет расходов на НИОКР в полном объеме из доходов в первый год их проведения; в последующий период размер вычета не должен превышать 25% фактических затрат на НИОКР с капитализацией оставшейся суммы и ее списанием в соответствии со ст.262 НК РФ в течение трех лет равными долями после окончания работ.

Итак, если на данном этапе необходимо увеличивать инвестиции в экономику и с помощью налоговых методов в виде инвестиционной льготы имеется возможность оказания влияния на увеличение инвестиций, то инвестиционная льгота должна предусматриваться в законодательстве о налоге на прибыль. Однако было бы неправильно вести речь только о восстановлении инвестиционной льготы: в российском законодательстве о налогообложении прибыли должна существовать развернутая система льгот, так как именно она дает государству возможность целеустремленно влиять на предпринимательскую деятельность.

Учитывая значение, которое на данном этапе придается сфере науки, представляется целесообразным дополнить законодательство по налогу на прибыль также льготами инновационного характера. Противопоставляемая налоговым льготам политика общего снижения ставки налога на прибыль при всей ее значимости все же является менее эффективным рычагом регулирования. Введение в налоговое законодательство льгот необходимо осуществлять по нарастающей для усиления стимулирующего эффекта. Возможность уклонения от налогообложения прибыли с помощью льгот должна быть сведена к минимуму путем их качественной регламентации и действенного контроля со стороны налоговых органов.

Учитывая, что при решении задач догоняющего развития Россия проходит длительную стадию структурной трансформации экономики страны в логике постиндустриализма, при определении пакета льгот по налогу на прибыль должен использоваться принцип отраслевой нейтральности, характерный для промышленно развитых стран, находящихся в фазе постиндустриализма. Однако, принимая во внимание уровень развития экономики, состояние основных фондов большинства отраслей, а также современные задачи экономической политики России, второй принцип налогового регулирования в постиндустриальных странах, согласно которому система льгот по налогу на прибыль направляется на преимущественное стимулирование инвестиций в НИОКР по сравнению со стимулированием расширения капиталов, для России переходного периода не подходит, так как инвестиции в расширение и модернизацию действующего производства так же важны, как и инвестиции в научно - техническую деятельность. Поэтому до окончания переходного периода между этими двумя направлениями стимулирования за счет льгот должен быть обеспечен паритет.

Таким образом, для обеспечения регулирующего влияния государства на экономику через налоговую политику по налогу на прибыль должны быть восстановлены льготы на постоянной основе.

Льготы должны быть нейтральны по отношению к сферам приложения капитала, видам экономической деятельности, категориям налогоплательщиков.

Льготы должны быть направлены на стимулирование начальных этапов воспроизводственного процесса - от капитальных вложений в фундаментальные исследования до инвестиций в действующее производство.

Таблица

Сравнительная характеристика анализа инвестиционной

льготы и механизма ускоренной амортизации

     
   ———T———————————————T———————————————————————T—————————————————————¬
   | N|    Признак    |      Ускоренная       |   Инвестиционная    |
   |  |   сравнения   |     амортизация       |       льгота        |
   +——+———————————————+———————————————————————+—————————————————————+
   | 1|Характер       |Косвенная льгота       |Льгота прямого       |
   |  |льготы         |                       |действия             |
   +——+———————————————+———————————————————————+—————————————————————+
   | 2|Вид льготы     |Отсрочка уплаты налога |Вычет из             |
   |  |               |                       |налогооблагаемой базы|
   +——+———————————————+———————————————————————+—————————————————————+
   | 3|Действие льготы|Пассивное              |Активное             |
   +——+———————————————+———————————————————————+—————————————————————+
   | 4|Влияние на     |Накопленная амортизация|Гарантированно       |
   |  |инвестиции     |может быть использована|поощряет инвестиции  |
   |  |               |на цели, не связанные с|                     |
   |  |               |инвестированием        |                     |
   +——+———————————————+———————————————————————+—————————————————————+
   | 5|Поощрение      |Распространяется на    |При правильной       |
   |  |обновления и   |все установленное      |регламентации        |
   |  |модернизации   |оборудование           |действует только при |
   |  |               |безотносительно к его  |приобретении нового  |
   |  |               |состоянию              |оборудования         |
   +——+———————————————+———————————————————————+—————————————————————+
   | 6|Предоставление |Льготирование          |Предоставляется      |
   |  |льготы по      |протяженно по времени, |сразу после факта    |
   |  |времени        |без учета того факта,  |инвестирования в     |
   |  |               |что финансирование     |момент очередного    |
   |  |               |произошло одномоментно |срока уплаты налога  |
   +——+———————————————+———————————————————————+—————————————————————+
   | 7|Бюджетные      |По оценкам финансовых  |По оценкам финансовых|
   |  |потери         |аналитиков на 2002 г., |аналитиков на        |
   |  |               |соответствует выводу   |2002 г., вывод из—под|
   |  |               |из—под налогообложения |налогообложения мог  |
   |  |               |300 — 350 млрд руб.    |превысить            |
   |  |               |<7>                    |300 млрд руб.        |
   +——+———————————————+———————————————————————+—————————————————————+
   | 8|Эффективная    |Более эффективно       |Привлекательна для   |
   |  |сфера          |работает в новых       |инвесторов во всех   |
   |  |применения     |производствах с        |отраслях             |
   |  |               |непродолжительным      |                     |
   |  |               |циклом, а в            |                     |
   |  |               |капиталоемких          |                     |
   |  |               |отраслях — нет         |                     |
   +——+———————————————+———————————————————————+—————————————————————+
   | 9|Возможность    |Допускает возможность  |Не допускает         |
   |  |превышения     |перевеса налоговых     |возможности перевеса |
   |  |налоговых льгот|льгот над налоговыми   |налоговых льгот над  |
   |  |над налоговыми |обязательствами        |налоговыми           |
   |  |обязательствами|                       |обязательствами, так |
   |  |               |                       |как в случае, если   |
   |  |               |                       |предприятие не       |
   |  |               |                       |получает прибыли, оно|
   |  |               |                       |не сможет получить   |
   |  |               |                       |льготу               |
   +——+———————————————+———————————————————————+—————————————————————+
   |10|Использование  |Аккумулирование средств|Компенсация части    |
   |  |средств,       |для будущих инвестиций |затрат после         |
   |  |полученных от  |                       |осуществления        |
   |  |льготы         |                       |капитальных вложений |
   L——+———————————————+———————————————————————+——————————————————————
   

     
   ———————————————————————————————
   

<7> Российская газета. - 2001. - 9 февраля (N 28).

Подписано в печать Н.Г.Вишневская

16.09.2002 Краснодарский край

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——