"Налоговые известия Московского региона", N 6, 2002

ИСТОРИЧЕСКИЕ ПАРАЛЛЕЛИ СТАНОВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ДООКТЯБРЬСКОЙ РОССИИ

И В НАЛОГОВЫХ ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Как известно, служба в налоговых органах является государственной службой. В марте 2000 г. мы познакомили наших читателей с условиями приема граждан на государственную службу в налоговые органы Московской области ("Налоговые известия Московского региона", 2000, N 3, с. 4 - 8).

В этом номере журнала мы решили продолжить рубрику, освещающую прохождение государственной службы в налоговой системе. Это вызвано и возрастающим желанием граждан как можно больше знать об организации, обеспечивающей львиную долю налоговых поступлений во все уровни бюджета, и интересом, проявляемым молодежью, одна часть которой ожидает в ближайшее время вступительных экзаменов, а другая - выпускных. К тому же не все знают, что же такое государственная служба, в чем ее отличие от другой службы.

В последнее время представителями государственной власти и управления много говорится о приравнивании служащих ряда министерств и ведомств к государственным служащим. Однако в ходе бесед с работниками этих разных структур убеждаешься, что большинство из них не вполне знает, что же из себя по сути представляет государственная служба.

Чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим исторические корни становления государственной службы в России и то, как имеющийся исторический опыт учтен в современной государственной службе, в частности на примере налоговых органов.

После краткого экскурса в историю проведем некоторые параллели между тем, что было, и тем, что есть. Хотя теоретически в классическом понимании на каждом последующем витке истории политические, экономические, и социальные отношения должны как количественно, так и качественно превосходить предыдущий этап развития, в реальности, к сожалению, это по различным причинам не всегда достижимо, что и обусловливает как плюсы, так и минусы состояния государственной службы в разных исторических условиях.

Одним из важных итогов петровских административных реформ явилось более четкое разграничение функций между отраслями управленческой деятельности. Эти реформы завершили процесс выделения гражданской службы в специальную отрасль государственного управления, ее обособление от военной и придворной деятельности. Сложился новый тип служащих государственных учреждений - чиновничество.

Законодательная и нормативно - правовая база

Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение были оформлены в первой четверти XVIII в. Вышедший 24 января 1722 г. Закон "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных" устанавливал три рода государственной службы - военную, гражданскую и придворную.

На основании этого Закона были введены единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, распределение по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих. В общей сложности в четырнадцать классов Табели о рангах было включено 262 должности, из них государственных (статских) - 94 (36% всех должностей).

В соответствии с петровской Табелью о рангах обладавший чином служащий стал именоваться чиновником. Закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Основой служебного продвижения стали личные заслуги, способности, знания и опыт. Прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности происхождения был нанесен тяжелейший удар. Только успешной службой стало возможным сделать служебную карьеру.

Становление государственной гражданской службы потребовало разработки и утверждения основных принципов ее организации.

В нормативно - правовых актах XVIII - XIX вв., посвященных формированию и функционированию государственной службы (например, таких, как "Устав о службе гражданской", "Устав о службе по определению от правительства, издание 1896 г.", многочисленные положения министерств и ведомств, правила производства в чины, должностные инструкции и др.), были определены важнейшие принципы ее организации и деятельности: полное соответствие действий чиновников законам Российского государства, централизм в управлении основными сферами государственной жизни, обязательность решений вышестоящих государственных органов и должностных лиц для нижестоящих учреждений и должностей, подконтрольность и подотчетность государственных органов и деятельности государственных служащих, ответственность персонала государственных органов за порученный участок управления и исполнение своих должностных обязанностей и др.

Государственная служба в налоговых органах Российской Федерации регламентирована прежде всего Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Этот Закон, устанавливая ряд демократических принципов (таких, как верховенство Конституции Российской Федерации, приоритет прав и свобод человека, равный доступ граждан к государственной службе), фактически сохранил вышеперечисленные функциональные принципы, содержавшиеся в упомянутых ранее законодательных и нормативных актах дооктябрьской России.

Сохранен также смысл основных положений, определяющих права и обязанности государственного служащего, прохождение государственной службы, основания ее прекращения и т.д.

Применительно к современным условиям расширены требования, предъявляемые к государственным служащим, введены ограничения, гарантии и другие условия, оказывающие влияние на прохождение государственной службы.

Утверждены Указами Президента РФ Перечень государственных должностей федеральной государственной службы (Указ от 3 ноября 1997 г. N 981) и Положение о классных чинах государственных служащих федеральной государственной службы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальных органов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за классный чин (Указ от 19 июля 2001 г. N 876).

Эти документы являются своеобразным аналогом петровской Табели о рангах. И хотя как по форме, так и по содержанию эти правовые акты различны, но по заложенному в них смыслу - практически идентичны. В них определен перечень государственных должностей и классных чинов, которые присваиваются в соответствии с замещаемой должностью, квалификацией и стажем работы.

Из всего изложенного можно сделать вывод о том, что преемственность положений старых законов и других нормативных актов свидетельствует об их целесообразности и продуманности государственными деятелями прошлых веков и соответственно о признании новым поколением государственных деятелей их ценности и полезности для наших условий.

Принципы подбора и расстановки кадров

В процессе становления государственной службы и формирования состава служащих аппарата административных учреждений постепенно вырабатывались принципы подбора и расстановки чиновников, в том числе компетентность в курируемой ими управленческой отрасли.

Уже в петровском Генеральном Регламенте 1720 г. президентам и вице - президентам коллегий вменялось в обязанность постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело.

Профессиональная подготовленность всегда была одним из главных требований, предъявлявшихся к государственному служащему.

Так, в Рескрипт Александра I от 6 августа 1809 г. было включено указание руководителям министерств и ведомств о том, чтобы чиновники административных учреждений являлись "исполнителями сведущими", обладали "твердым отечественным образованием", продвигались по службе "действительными заслугами и отличными познаниями".

В государственном служащем ценились глубокое знание доверенного участка управления и приобретенный при прохождении службы разносторонний опыт.

В указах и постановлениях дореволюционного правительства о подборе служащих по профессиональным качествам это установочное положение выражалось в требованиях: иметь на государственной службе чиновников, "ученых наукам", "знающих юриспруденцию", комплектовать административные учреждения "способными и учением образованными чиновниками", способствовать служащим в овладении теми науками, которые необходимы им для качественного ведения дел в рамках их должностных полномочий.

Среди принципов подбора кадров правительство придавало большое значение таким, как их "верность службе", последовательная защита ими интересов государства, полное подчинение государственной дисциплине, а не интересам и дисциплине какой-либо партии или общественной ассоциации.

В формировании персонала государственных органов неизменно использовался также принцип подбора кадров по нравственным признакам. Многочисленные нормативные акты обязывали служащих соблюдать нормы морали, быть образцом высокой нравственности, следовать правилам "добропорядочности", твердо стоять на позициях честности, не поддаваться искушению "сребролюбия" и "мздоимства", воздерживаться от "дурных наклонностей и поступков".

Разумеется, принципы организации государственной службы и подбора кадров в дооктябрьской России не во всем могут оцениваться однозначно позитивно и дают основания для критического отношения. На организацию гражданской службы и формирование персонала административных учреждений не могли не оказывать негативного влияния авторитарный государственный строй, деление общества на сословия с различным правовым статусом, зацентрализованность управления государственной жизнью, подчиненность общества государству и другие отрицательные явления, связанные с самодержавно - монархической формой правления в России.

На этой почве возникли и распространились такие "болезни" государственной службы и кадровой политики, как сословность в подборе, расстановке, служебном росте чиновников, отсутствие равного доступа граждан к государственной службе, закрытость выдвижения и назначения на должности, полное лишение органов представительной власти возможности влиять на формирование состава государственных служащих, широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, производстве в чины и пр.

Интересно отметить, что суть приведенных выше принципов подбора и расстановки кадров сохранилась до нашего времени. Это и профессионализм и компетентность, стаж и опыт работы, способность к самообучению, внепартийность, высокие моральные качества, дисциплина, строгое соблюдение законности, добросовестное исполнение своих служебных обязанностей. К достижениям демократии следует отнести такие принципы, как равный доступ к государственной службе, соблюдение прав и интересов граждан и др.

В налоговых органах особенно актуален принцип честности, способности человека устоять перед возможным искушением, когда недобросовестные налогоплательщики предлагают "решить вопрос взаимовыгодно".

Поэтому при подборе кадров налоговые органы на основании действующего Указания Госналогслужбы России от 12 апреля 1994 г. N ВГ-6-10/41 производят обязательное согласование кандидатур с территориальными органами налоговой полиции. Оно включает проверку указанными органами, несущими ответственность за безопасность налоговых инспекций и их работников, деловых и личных качеств кандидатов.

Основной целью проверки является недопущение проникновения в налоговые органы лиц, не имеющих в соответствии с законодательством права занимать должности в налоговых органах (например, наличие непогашенной судимости за корыстные преступления, решение суда о запрещении занимать определенные должности, осуществление кандидатом предпринимательской деятельности и т.д.).

Ежегодно после таких проверок руководителями инспекций отводится несколько кандидатур. Основными причинами этого являются преднамеренное сокрытие гражданами сведений о себе, их участие в предпринимательской деятельности и др. Как правило, отводятся также кандидатуры лиц, которые стремятся любым путем устроиться на работу в налоговые органы, продолжая работать в других структурах и получая зарплату в несколько раз больше, чем налоговый инспектор.

Прием на государственную службу

Прием на государственную гражданскую службу в дооктябрьской России определялся правилами, которые включали такие признаки, как сословное происхождение и уровень знаний. Петровская Табель о рангах имела дворянскую направленность. Тем самым дворянству как правящему сословию обеспечивались политические преимущества и другие привилегии.

Только в 1906 г. принцип сословного подхода при приеме на государственную службу формально был отменен. 5 октября 1906 г. Николаем II был издан указ Сенату, согласно которому "российским подданным" предоставлялись "безразлично от их происхождения" равные права в отношении государственной службы "с упразднением всех особых преимуществ на занятие по определению от Правительства некоторых должностей в зависимости от сословного происхождения".

Прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущественным правом занятия должностей в государственных учреждениях пользовались мужчины. Лица женского пола допускались к службе в учебном, финансовом, почтово - телеграфном и ряде других ведомств, причем на работе вспомогательного и обслуживающего характера, на неклассных должностях.

Комплектование государственного аппарата производилось в целом независимо от национальной принадлежности и верования.

Во второй статье "Устава о службе гражданской" 1832 г. указывалось, что "различия вероисповедания или племени" не могут быть препятствием для приема на государственную службу.

Следует отметить, однако, что на право поступления на гражданскую службу оказывали влияние известные принципы официальной правительственной политики, исповедывавшей "православие, самодержавие и народность". Отсюда исходили определенные ограничения для лиц еврейской национальности, введенные уставом 1842 г.

С этим связано появление в уставах о гражданской службе положения, согласно которому дети российских подданных имели право быть принятыми в административные учреждения при условии, если они с десятилетнего до восемнадцатилетнего возраста воспитывались в отечественных учебных заведениях.

Порядок приема на гражданскую службу требовал от кандидата на должность подачи прошения, представления ряда документов и заполнения типовой анкеты. В анкете кандидат сообщал о своем происхождении, образовании и возрасте, отвечал на вопросы, не привлекался ли к судебной ответственности, не находился ли под надзором полиции и др.

При переходе из одного ведомства в другое чиновник представлял с прежнего места работы аттестат, в котором отмечались все занимаемые им ранее служебные должности, время исполнения соответствующих должностных обязанностей, давалась оценка качества службы по итогам аттестаций, перечислялись поощрения и взыскания.

Вступающие в государственную должность принимали присягу. В присяге они брали обязательства верно служить Отечеству и государю, отстаивать государственные интересы, ответственно и добросовестно относиться к делу.

В июне 1719 г. Петром Первым, в частности, был принят специальный указ "О присяге на верность службы", который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других "управителей и служителей". Присягу принимали члены позднее возникших Государственного совета, Комитета Министров, Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления.

Ныне прием граждан на государственную службу в налоговые органы практически не отличается от существовавшего ранее порядка, если не брать во внимание стандарты, предъявляемые к документам, которые представляются кандидатом в кадровые органы.

Так, при поступлении на государственную службу в налоговые органы гражданин обязан представить: личное заявление; документ, удостоверяющий личность; трудовую книжку; документы, подтверждающие профессиональное образование; справку о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности Российской Федерации; медицинское заключение о состоянии здоровья (до утверждения специальной формы - в произвольной форме либо по существующим стандартным формам для других категорий); а также другие документы (собственноручно заполненные в кадровой службе личный листок по учету кадров и автобиографию; военнообязанные представляют также удостоверение офицера запаса, военный билет или приписное свидетельство).

При переходе работника на государственную должность государственной службы в другую организацию личное дело переходит вслед за работником.

Принципиальная разница между условиями приема прежде и сейчас заключается лишь в возрастном цензе - сейчас не моложе 18 лет, равных правах мужчин и женщин при поступлении на службу. Следует отметить, что в налоговых органах Московской области по состоянию на 31 декабря 2001 г. 90% государственных должностей замещают женщины.

К сожалению, в современной государственной службе не учтен такой мощный моральный инструмент, как приведение государственных служащих к присяге.

Как показывает практика деятельности силовых министерств и ведомств, принятие присяги является одним из сильнейших стимулов, оказывающих влияние на качество исполнения государственными служащими должностных обязанностей, соблюдение законности в своей деятельности, повышение ответственности за свои действия.

(Окончание см. "Налоговые известия Московского региона",

N 7, 2002)

Подписано в печать В.П.Мельников

10.06.2002 Профессор, доктор исторических наук,

В.М.Селиверстов,

В.Я.Ляшук

УМНС России

по Московской области

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——