"Налоговые известия Московского региона", N 5, 2002

НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О ККМ:

ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ

Первым нормативным актом о применении ККМ в Российской Федерации стал Указ Президента РФ от 16 февраля 1993 г. N 224 "Об обязательном применении контрольно - кассовых машин предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности при осуществлении расчетов с населением".

Затем был принят Закон РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" (далее - Закон о ККМ).

Вместе с тем ст.146.5 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР, утвержденного 16 июля 1993 г. (далее - КоАП), т.е. менее чем через месяц после принятия Закона о ККМ, была установлена административная ответственность за продажу товаров без применения ККМ. При этом за одно и то же нарушение (торговлю без применения ККМ) Законом о ККМ и КоАП были установлены разные размеры штрафных санкций.

В Законе о ККМ не определен характер нарушений правил применения ККМ. В нем также не определены соответствующие нормы процессуального права, на основании которых осуществляется доказывание вины и в целом производство по делам о нарушениях правил применения контрольно - кассовых машин.

Закон о ККМ, естественно, не смог урегулировать все вопросы, связанные с денежными расчетами с населением. В дополнение к нему был принят целый ряд постановлений Правительства РФ, постановлений и определений Конституционного и Высшего Арбитражного Судов РФ, Государственной межведомственной экспертной комиссии по контрольно - кассовым машинам и другие нормативно - правовые акты, регулирующие вопросы применения ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением.

Порядок производства по делам о нарушениях правил применения ККМ был установлен Госналогслужбой России, так как контроль за выполнением Закона о ККМ был возложен на налоговые органы и определен Методическими рекомендациями по организации контроля за применением контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, утвержденными Письмом Госналогслужбы России от 3 августа 1994 г. N НИ-6-14/281 (далее - Методические рекомендации).

В этом документе был определен порядок проведения проверок и оформления их результатов, а также порядок реализации материалов проверок (составление актов проверок; принятие решений по ним; рассмотрение дел о нарушениях Закона о ККМ не по месту совершения правонарушения, как предусмотрено КоАП, а по местонахождению предприятия, т.е. по месту регистрации ККМ в соответствии с Законом о ККМ; порядок взыскания штрафных санкций).

В п.4.2 Методических рекомендаций указано, что привлечение к ответственности предприятий не исключает возможности привлечения к административной ответственности должностных лиц за нарушения, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях РСФСР и другими законодательными актами.

До 1998 г. считалось, что Закон о ККМ не относится к Кодексу об административных правонарушениях РСФСР, что это специальный нормативный акт, предусматривающий основания и размеры штрафных санкций за неприменение или ненадлежащее применение контрольно - кассовых машин.

Такой вывод был основан на норме ст.7 Закона о ККМ, предусматривающей штрафные санкции за нарушение требований Закона о ККМ и Положения по применению контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, утвержденного Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 30 июля 1993 г. N 745 (с изменениями и дополнениями), а также на положении о том, что привлечение к ответственности предприятий не исключало возможности привлечения к административной ответственности должностных лиц за нарушения, предусмотренные КоАП. Это положение разделяли и арбитражные суды.

Относятся нарушения правил применения ККМ к административным правонарушениям или нет - по этому вопросу на протяжении нескольких лет в средствах массовой информации продолжалась полемика: свое мнение высказывали юристы, специалисты налоговых органов, судьи, налогоплательщики и др.

Одни с первых дней принятия Закона о ККМ высказывали мнение о том, что нарушения норм этого Закона необходимо относить к административным правонарушениям.

Другие отстаивали точку зрения о необходимости отнесения таких нарушений Закона о ККМ к отдельному самостоятельному виду нарушений, установленных специальным нормативным актом, которым должны быть определены также штрафные санкции за них.

Еще в 1996 г. в брошюре "Применение кассовых машин. Арбитражные споры" И.П. Гусев - консультант Высшего Арбитражного Суда РФ высказал мнение о том, что поскольку составы правонарушений, связанных с применением контрольно - кассовых машин, носят административный характер и являются административными проступками, наложение взысканий (штрафных санкций) за них должно регулироваться КоАП.

Однако арбитражная практика рассмотрения споров по вопросам применения ККМ свидетельствовала о том, что судьи не относили нарушения правил применения ККМ к административным и, соответственно, производство по этим делам осуществлялось не в соответствии с КоАП.

В 1998 г. вопрос об отнесении нарушений правил применения ККМ к административным правонарушениям был рассмотрен Конституционным Судом РФ.

В мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П было установлено, что по смыслу ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации, исходя из общих принципов права, введение ответственности за административное правонарушение (неприменение контрольно - кассовых машин) и установление конкретной санкции должны соответствовать характеру совершенного деяния.

При этом, относя неприменение ККМ к административным нарушениям, Конституционный Суд РФ не связывал их с КоАП.

В указанном выше Постановлении N 14-П (п.5) Конституционный Суд вновь подтвердил, что Закон РФ "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" - это специальный нормативный акт, предусматривающий основания и размеры административных санкций за неприменение или ненадлежащее применение контрольно - кассовых машин.

В п.6 вышеупомянутого Постановления Конституционного Суда РФ N 14-П было указано, что предусмотренные абз.2 ч.1 ст.7 Закона о ККМ деяния по степени опасности для личности, общества и государства законодатель относит к проступкам (административным правонарушениям).

При этом в силу специфики административных правонарушений и административных мер взыскания для того, чтобы не была парализована система правосудия, законодатель вправе возложить на налоговые органы производство по делам, связанным с наложением штрафа за неприменение контрольно - кассовых машин, осуществляемое в административном порядке.

Однако законодатель не возложил на налоговые органы производство по таким делам в административном порядке.

В п.3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 244-О установлено, что поскольку нарушения правил применения контрольно - кассовых машин относятся к административным правонарушениям, производство по таким делам, по смыслу ч.2 ст.118 Конституции Российской Федерации, осуществляется судом или иным органом, обладающим административной юрисдикцией, на основе процессуального законодательства, применяемого при рассмотрении дел, возникающих из административных правонарушений (Кодекс об административных правонарушениях РСФСР, Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР).

20 декабря 2001 г. принят Государственной Думой, 26 декабря 2001 г. одобрен Советом Федерации и 30 декабря 2001 г. подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон N 95-ФЗ, - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - новый КоАП РФ).

Теперь законодатель однозначно определил нарушения, связанные с неприменением ККМ, как административные правонарушения, а также определил административный порядок производства дел по этим нарушениям.

В ст.14.5 "Продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно - кассовых машин" нового КоАП РФ установлено, что продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг в организациях торговли либо в иных организациях, осуществляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги, а равно гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, при отсутствии установленной информации об изготовителе или о продавце либо без применения в установленных законом случаях контрольно - кассовых машин влечет наложение административного штрафа в размере:

- на граждан - от 15 до 20 МРОТ;

- на должностных лиц - от 30 до 40 МРОТ;

- на юридических лиц - от 300 до 400 МРОТ.

На налоговые органы новым КоАП РФ возложены обязанности по рассмотрению дел об административных правонарушениях правил применения ККМ.

Статьей 23.5 "Налоговые органы" новым КоАП РФ определено следующее.

1. Налоговые органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.5 нового КоАП РФ (в части продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг без применения контрольно - кассовых машин).

2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в п.1 ст.23.5, вправе:

- руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, его заместители;

- руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, в субъектах Российской Федерации, их заместители;

- руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, в городах, районах.

В разд.IV нового КоАП РФ изложен порядок производства по делам об административных правонарушениях. В ст.28.2 КоАП РФ установлены реквизиты, которые необходимо указывать при оформлении протокола об административном правонарушении.

В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Закон N 196-ФЗ) названный Кодекс вступает в силу с 1 июля 2002 г.

Налоговым органам необходимо обратить особое внимание на то, что на основании ст.5 Закона N 196-ФЗ с 1 июля 2002 г. прекращаются находящиеся в производстве уполномоченных судей, органов, должностных лиц дела об административных правонарушениях, признанных административными правонарушениями в соответствии с законами Российской Федерации и не признающихся административными правонарушениями в соответствии с новым Кодексом РФ об административных правонарушениях.

С 1 июля 2002 г. не подлежат исполнению неисполненные постановления судей, органов, должностных лиц о наложении административных взысканий за административные правонарушения, установленные законами Российской Федерации и не являющиеся административными правонарушениями в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Согласно упомянутому выше Определению Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 244-О все нарушения Закона о ККМ: ведение денежных расчетов с населением без применения ККМ; невыдача чека покупателю вместе с покупкой; использование неисправной ККМ; невывешивание ценника на продаваемый товар; осуществление торговых операций после приостановления его деятельности - являются административными правонарушениями.

К административным правонарушениям относятся также нарушения правил использования квитанционной формы обслуживания населения, осуществление денежных расчетов с населением без применения ККМ при условии выдачи ими документов строгой отчетности, приравненных к чекам.

Однако в ст.3 Закона N 196-ФЗ изложена новая редакция ст.7 Закона о ККМ, которая исключила составы нарушений правил применения ККМ и штрафные санкции за них.

Теперь ст.7 Закона о ККМ изложена в следующей редакции:

"Суммы штрафов, взысканных за нарушения законодательства о применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, распределяются следующим образом:

20 процентов - в федеральный бюджет;

80 процентов - в местный бюджет".

Появившийся пробел в законодательстве по применению ККМ поставил налоговые органы в затруднительное положение.

Законодатели создали парадоксальную ситуацию, при которой в соответствии со ст.1 Закона о ККМ все предприятия (в том числе физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица) при осуществлении торговых операций и оказании услуг обязаны применять ККМ, а согласно ст.2 Закона о ККМ они обязаны:

- регистрировать ККМ;

- использовать исправные ККМ для осуществления денежных расчетов с населением;

- выдавать покупателю (клиенту) вместе с покупкой (после оказания услуги) отпечатанный ККМ чек за покупку (услугу), подтверждающий исполнение обязательств по договору купли - продажи (оказания услуги) между покупателем (клиентом) и соответствующим предприятием.

Все предприятия обязаны вывешивать в доступном покупателю (клиенту) месте ценники на продаваемые товары (прейскуранты на оказываемые услуги), которые должны соответствовать документам, подтверждающим объявленные цены и тарифы.

Статьей 6 Закона о ККМ установлено, что налоговые органы обязаны налагать штрафы на предприятия, а также на физических лиц, виновных в нарушении Закона о ККМ и Положения по применению контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, предусмотренные настоящим Законом.

В ст.7 Закона о ККМ, которая ранее предусматривала составы правонарушений и размеры штрафных санкций за них, теперь такие нарушения и санкции не предусмотрены, т.е. определены обязанности по наложению штрафов за нарушения, которые не указаны в ст.7, определен порядок распределения штрафов (20% - в федеральный бюджет, 80% - в местный бюджет) за названные нарушения.

Новым в Законе о ККМ является то, что в нем в настоящее время не приведены нарушения Закона и штрафные санкции за них.

На этом основании налоговым органам необходимо своевременно прекратить отражать в материалах проверок нарушения Закона о ККМ, которые теперь не указаны в Законе как нарушения, в частности невыдача кассового чека покупателю вместе с покупкой, использование неисправной ККМ, невывешивание ценника на продаваемый товар, а также осуществление торговых операций после приостановления деятельности предприятия.

Вместе с тем ст.146.5 КоАП, действующего до 1 июля 2002 г., предусмотрена ответственность за торговлю товарами без применения ККМ, но эта статья подведомственна только Административным комиссиям Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей и МВД России.

Законом о ККМ не отменена обязанность налоговых органов по контролю за соблюдением правил применения ККМ, за полнотой учета выручки денежных средств на предприятиях. Поэтому проверки необходимо продолжать, в том числе проверки выполнения норм ст.1 Закона о ККМ, только по применению ККМ при продаже товаров.

Результаты проверок следует оформлять в соответствии с КоАП (с составлением протоколов об административном правонарушении), а материалы проверок о неприменении ККМ при торговле товарами направлять в Административные комиссии, в органы Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей или в МВД для принятия к нарушителям мер административной ответственности, поскольку подведомственной им ст.146.5 КоАП предусмотрено наложение штрафа за торговлю без применения ККМ от 50 до 100 МРОТ.

Законодатель поставил точку в многолетних дебатах по вопросам: к каким видам нарушений относить продажу товаров (выполнение работ, оказание услуг) без применения контрольно - кассовых машин, каков порядок производства дел по этим нарушениям, однако при этом создал вышеизложенный пробел в законодательстве о применении ККМ, исключив из Закона о ККМ нарушения и штрафы за них.

Остался нерешенным еще целый ряд вопросов, связанных с применением ККМ, в частности вопрос о Перечне отдельных категорий организаций, предприятий, учреждений, их филиалов и других обособленных подразделений (в том числе физических лиц осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществления ими торговых операций или оказания услуг), которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения контрольно - кассовых машин, утверждаемом Правительством РФ.

Перечень предусматривает возможность применения при оказании услуг бланков строгой отчетности, приравниваемых к чекам.

Новый КоАП РФ установил, что недопустима продажа товаров (выполнение работ, оказание услуг) при отсутствии установленной информации либо без применения ККМ. Но вместе с тем тот же КоАП РФ не отменил Закон о ККМ, а значит, не отменил и Перечень, которым предусмотрена возможность торговли без применения ККМ.

Как видим, целый ряд вопросов, закрепленных в Законе о ККМ и постановлениях Правительства РФ, не соответствуют новому КоАП РФ, а ст.7 Закона о ККМ просто парадоксальна.

Многие вопросы не нашли своего решения и в проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" и другие законодательные акты Российской Федерации", принятом Государственной Думой Федерального Собрания в первом чтении (Постановление от 24 мая 2000 г. N 394-III-ГД), а также в проекте во втором чтении федерального закона от 22 февраля 2002 г. N 99074271-2 "О применении контрольно - кассовой техники при осуществлении денежных расчетов с населением".

В ст.2.1 нового КоАП РФ определено:

"Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность".

Как видим, в этой статье ничего не сказано о нарушениях Закона о ККМ (ККТ).

Конституционный Суд РФ относит все нарушения правил применения ККМ к административным, но они не включены в новый КоАП РФ.

И как прежде, Закон о ККМ / ККТ не соответствует новому КоАП РФ.

Остается только надеяться, что до 1 июля 2002 г. законодательные акты будут приведены в соответствие с новым КоАП РФ, так как ст.7 Закона N 196-ФЗ предусмотрено предложить Президенту РФ и поручить Правительству РФ до 1 июля 2002 г. привести свои нормативные правовые акты в соответствие с новым Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, вступающим в силу 1 июля 2002 г.

Налоговые органы надеются, что в новом КоАП РФ, Законе о ККМ и других законодательных актах будут устранены вышеуказанные пробелы и законодательно закреплено решение основных вопросов, возникших за период восьмилетней практики применения контрольно - кассовых машин.

Подписано в печать А.С.Кленовский

10.05.2002 Управление МНС России

по Московской области

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——