"Финансы", N 2, 2002

АКЦИЗЫ И ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ

Проблема государственного регулирования и контроля за производством и оборотом спирта, водки и ликероводочных изделий в основном имеет две тесно взаимосвязанные составляющие. Первая составная часть связана с обеспечением поступления акцизов в доходную часть бюджета, вторая - с сокращением производства нелегальной, зачастую фальсифицированной алкогольной продукции.

Ликероводочное производство традиционно формировало значимую часть доходов отечественного государственного бюджета. В 80-е годы только налог с оборота по этой продукции составлял более 10% всех бюджетных доходов.

Проведенная в начале 90-х годов либерализация указанного сектора экономики и фактически полное отсутствие государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции привели к резкому снижению объемов легального производства (особенно в 1996 г. - с 123 млн дал. до 70,6 млн дал.) и, как следствие, к уменьшению доли акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в доходах бюджета Российской Федерации в 1997 - 2000 гг. в среднем до 2%. В 2001 г. ликероводочное производство обеспечило лишь около 1,5% бюджетных доходов.

В настоящее время регулирование и контроль за производством и оборотом алкогольной продукции фактически осуществляют 15 государственных структур. При этом для координации деятельности данных органов на федеральном уровне создана Межведомственная правительственная комиссия. Аналогичные межведомственные комиссии, коллегии и рабочие группы созданы и в каждом субъекте Российской Федерации.

Однако до сих пор государственные органы, осуществляющие регулирование рынка алкогольной продукции даже не имеют точных данных об общем объеме производства в Российской Федерации ликероводочных изделий. В частности, по данным МНС России этот объем оценивается в 250 млн дал., а по данным Минэкономразвития и торговли России он составляет еще более - около 300 млн дал.

При этом объем легального производства водки и ликероводочной продукции составляет ежегодно порядка 120 - 130 млн дал. Данные о загрузке производственных мощностей спиртовых и ликероводочных заводов также дают основания полагать, что официально зарегистрированные мощности указанных предприятий используются зачастую для нелегального производства алкогольной продукции, уровень которого в последние годы составляет от 40 до 50% общего объема производства в стране. Соответственно потери бюджетов всех уровней оценены в 2001 г. на уровне 40 млрд руб.

Особо следует отметить, что сырьевая база для производства спирта и водки не сузилась, а производственные мощности имеют ярко выраженную тенденцию к росту и составляют по последним отчетным данным более 465 млн дал. при востребованности для потребления и экспорта порядка не более 300 млн дал.

Не способствуют росту налоговых платежей существенно осложнившееся за последние годы финансовое положение предприятий спиртовой и ликероводочной промышленности - производителей легальной продукции, а также значительное увеличение недоимки по налоговым платежам данных предприятий. При этом рост задолженности бюджету во многом связан с недостатками существующего механизма взимания акцизов на алкогольную продукцию.

При действующем порядке вся налоговая нагрузка ложится на производителей. Уплата акцизов производится по факту отгрузки продукции (с отсрочкой до 45 дней), а не по фактическому поступлению средств на счета предприятий. В этих условиях несвоевременное поступление средств за отгруженную алкогольную продукцию приводит к образованию недоимки, погасить которую зачастую не представляется возможным, так как единственным источником погашения может служить только прибыль. При этом в отпускной цене предприятия на водку акцизы составляют 55%, налог на добавленную стоимость (НДС) - свыше 17%, а прибыль - только 15 - 17%. Таким образом, возможности погашения задолженности бюджету за счет прибыли предприятий - производителей весьма ограничены, поскольку оставшаяся после уплаты налогов сумма прибыли, как правило, значительно меньше недоимки по акцизам, а увеличение объемов выпуска продукции в свою очередь приводит к соответствующему росту суммы акцизов, подлежащей уплате в бюджет.

Вопросы производства, оборота и реализации алкогольной продукции и поступлений акцизов от нее регулируются в настоящее время более чем двумястами федеральными нормативными актами. За последние годы приняты две редакции федерального закона о регулировании производства и оборота алкогольных изделий, три указа Президента Российской Федерации, более ста постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и целый ряд других нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Между тем приведенные выше данные свидетельствуют о том, что сложившаяся система государственного регулирования рынка алкогольной продукции является неэффективной. Прежде всего, это связано с тем, что принимаемые меры носят в основном административный характер, решают лишь текущие проблемы рынка алкогольной продукции, являются непоследовательными и незавершенными, а также направлены на создание дополнительных экономически неоправданных ограничений для легальных предприятий - производителей, которые платят налоги. Одновременно отдельные из указанных мер, по существу, фактически способствуют росту объемов нелегального производства и оборота ликероводочных изделий.

Одним из важнейших инструментов государственного административного регулирования производства и оборота алкогольной продукции в настоящее время является лицензирование. О действенности и эффективности этого инструмента можно судить хотя бы по тому факту, что при отсутствии видимого увеличения объемов легального производства количество предприятий, выпускающих алкогольную продукцию и имеющих соответствующие лицензии, с каждым годом растет. Особенно значительный рост наблюдается по выданным лицензиям на производство водки и ликероводочных изделий. Если в 1997 г. количество выданных федеральными органами лицензий составляло 435, то в настоящее время оно превысило тысячу, увеличившись за 4 года более чем вдвое.

К существенным недостаткам существующей системы лицензирования следовало бы, в первую очередь, отнести относительно несложный порядок получения лицензий и большой перечень оснований для ее приостановления или аннулирования. При этом важно отметить, что получение лицензии федеральных органов предусматривает производство в объемах свыше 20 тыс. дал. в год в пересчете на абсолютный алкоголь. Однако отдельные предприятия - производители, получившие лицензию на производство алкогольной продукции, официально выпускают ликероводочных изделий объемом, который достигает всего лишь 80 - 1220 дал. в год. Несмотря на такой заниженный уровень использования производственных мощностей лицензирующие органы продолжают выдавать новые лицензии.

Разумеется, повышение уровня требований, предъявляемых к организациям при выдаче лицензий, могло бы способствовать развитию лицензирования, как действенного инструмента регулирования и контроля путем допуска предприятий в сферу производства и оборота спирта, алкогольной и ликероводочной продукции. Однако все же более целесообразным представляется введение хотя бы временного моратория на выдачу новых лицензий.

Процесс лицензирования практически дублируется введенной в декабре 1998 г. системой аккредитации организаций, осуществляющих оптовую торговлю алкогольной продукции для розничной торговли и общественного питания.

Еще одним элементом государственного административного регулирования оборота этилового спирта в настоящее время является квотирование его закупки. Но и оно недостаточно эффективно, поскольку при выделении квот закупки этилового спирта на очередной год основным критерием является квота текущего года, а фактические объемы производства и предложения субъектов Российской Федерации практически не учитываются. При этом квоты закупки на предстоящий год выделяются всем субъектам Российской Федерации, независимо от наличия их заявок. Единые требования к представляемым заявкам в настоящее время нормативно не установлены, в результате чего одними субъектами Российской Федерации расчеты и обоснования к заявке представляются в разрезе предприятий и номенклатуры выпускаемой продукции, а другими - вообще без каких-либо расчетов. Но квоты при этом получают все. Анализ использования выделенных квот закупки свидетельствует, что они, как правило, используются лишь на 45 - 55%. Таким образом, сегодня квота на закупку спирта никоим образом не отражает реальных потребностей предприятий - производителей алкогольной продукции в спирте и стала по существу формальным элементом государственного административного регулирования.

Также по существу формальным является и утвержденный Правительством Перечень организаций, имеющих право на производство спирта, поскольку в него включены практически все организации, производящие спирт и имеющие лицензии на данный вид деятельности. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" наличие лицензии уже дает право организации (независимо от формы собственности) на осуществление указанного вида деятельности.

Эти дополнительные формы регулирования и контроля за производством и оборотом алкогольной продукции (аккредитация, квотирование, перечни и ряд других) фактически дублируют лицензирование. В результате регулирование и контроль становится громоздким и еще более неэффективным.

Еще одним из инструментов государственного регулирования и ликвидации производства и оборота нелегальных спиртных напитков должна была стать введенная с 1 января 1997 г. обязательная маркировка алкогольной продукции, производимой и реализуемой на российской территории специальной маркой, подтверждающей легальность ее производства. Вместе с тем, как показал опыт маркировки, вместо регулятора она стала еще одним тормозом в развитии легального производства.

Наличие в специальных марках установленных пределов емкости позволяет создавать в указанных пределах неучтенные запасы марок и использовать их для легализации алкогольной продукции без уплаты акцизов. Это обусловлено тем, что количество использованных марок зависит от емкости тары, в которую разливается алкогольная продукция, а сумма акциза исчисляется от общего количества отгруженной продукции в литрах.

Так, при почти одинаковом количестве использованных марок для маркировки алкогольной продукции крепостью свыше 28% по г. Москве и по Кабардино - Балкарской Республике (213 млн штук и 191 млн штук соответственно) в федеральный бюджет от организаций - производителей алкогольной продукции г. Москвы поступило 1404 млн руб., а по Кабардино - Балкарской Республике - в 2,5 раза меньше - 566 млн руб.

Кроме того, в настоящее время существует еще проблема несвоевременного и неполного обеспечения предприятий необходимыми типоразмерами специальных марок, что ставит производство под угрозу остановки или вынуждает выпускать продукцию в таре, имеющей ограниченный сбыт, а также увеличивает сроки расчетов и, как следствие, ведет к росту задолженности бюджету. Думается, что достаточно давно назрел вопрос об установлении стандартов тары для розлива алкогольной продукции.

Специальная марка, первоначально призванная только подтверждать легальность произведенной алкогольной продукции, позднее стала применяться для дополнительного контроля за поступлением акцизов и реализоваться как один из факторов, сдерживающих развитие легального производства. По действующему порядку увеличить количество марок можно только при увеличении объемов производства и снижении долгов бюджету. В результате сформировалась экономически негативная ситуация - предприятия не имеют возможности погасить задолженность перед бюджетом из-за ограничения в выдаче специальных марок, а производство немаркированной продукции запрещено и объемы легального производства сокращаются.

Таким образом, можно сделать вывод, что ресурсы административного воздействия на упорядочение алкогольного рынка в значительной степени исчерпаны, и не могут обеспечить существенного повышения уровня легального производства алкоголя, снижения социальных издержек, связанных с потреблением фальсифицированной продукции, сокращения налоговых потерь.

В связи с этим для достижения радикального оздоровления ситуации необходимо перейти от преимущественно административных мер к, главным образом, экономическим методам регулирования алкогольного рынка.

В числе первоочередных мер следовало бы коренным образом пересмотреть проводимую в последние годы акцизную политику.

Думается, что стратегически не продуманная, экономически не обоснованная акцизная политика является основным недостатком действующей системы государственного регулирования алкогольного рынка. С одной стороны, эта политика носит чисто фискальный характер и угнетающе воздействует на развитие легального производства алкогольной продукции, а с другой стороны - способствует созданию более благоприятных экономических условий для нелегального производства и насыщения алкогольного рынка более дешевой и фальсифицированной продукцией. Только за последние 4 года, с 1997 г. по 2001 г., ставка акцизов на водку и ликероводочные изделия увеличились почти вдвое. Тогда как при введении в 19 веке акцизной системы в России ставки акцизов с 5 руб. с ведра водки в 1863 г. увеличились вдвое, до 10 руб. - в 1892 г., то есть только по истечении почти 20 лет.

Систематическое существенное повышение ставок акцизов на водку и ликероводочные изделия мотивируется исключительно необходимостью их индексации в связи с общим ростом среднего уровня цен на потребительские товары и прогнозируемым уровнем инфляции. Примечательным является тот факт, что при ожидавшемся в ходе составления проекта бюджета на 2000 г. росте цен в 2000 г. на 19% ставка акцизов на алкогольную продукцию была увеличена на 40%. Столь резкое увеличение ставок акцизов не могло не привести к снижению объемов легального производства, которое сократилось на 9%. При этом не был достигнут намечавшийся фискальный эффект. Поступление акцизов в бюджеты всех уровней по сравнению с 1999 г. возросло только на 7 млрд руб. В то же время, по оценке Минэкономразвития и торговли России, за счет роста нелегального производства доходы теневого сектора экономики увеличились за этот год на 18 млрд руб.

Иначе и быть не могло, поскольку с ростом ставок акцизов на водку и ликероводочную продукцию происходит неизбежное значительное повышение цен на легальную алкогольную продукцию, вызванное значительным удельным весом акцизов в отпускной цене предприятий - производителей. А повышение цен влечет за собой сокращение спроса и переключение интересов покупателя на менее качественную, но более дешевую продукцию.

При этом следовало бы подчеркнуть еще одно обстоятельство, связанное с опережающим ростом цен на алкогольную продукцию по сравнению с повышением ставок акцизов. Если за последние 4 года ставки акцизов были повышены, как уже отмечалось, почти в 2 раза, то за этот же период, то есть с 1997 по 2001 гг., цены на водку и ликероводочную продукцию возросли в 2,6 раза. При этом возросшие цены для значительной части населения становятся непомерно высокими. В результате легальное производство становится неконкурентоспособным и создаются экономические предпосылки для наполнения рынка значительно более дешевым нелегальным и фальсифицированным алкоголем. Согласно экспертным оценкам стоимость нелегальной продукции на порядок ниже цены легальной водки.

Экономически необоснованный рост цен на алкогольную продукцию имеет также негативные социальные последствия. Ведь повышенная цена делает качественную водку недоступной для значительной части населения и соответственно возрастает уровень смертности вследствие отравлений фальсифицированным алкоголем. В период с 1997 по 2001 гг. только от случайного потребления нелегальной алкогольной продукции в среднем за каждый год умирало до 27 тыс. человек. Причем пиковые показатели смертности всегда наблюдаются строго за очередным повышением цен на легальную водку и ликероводочные изделия.

С 1 января 2002 г. ставки акцизов на алкогольную продукцию опять повышены, теперь уже на 12%. Однако, несмотря на предусмотренные в бюджете меры по повышению собираемости налогов поступления акцизов вновь не предусмотрено увеличить на величину, паритетную росту ставки. Поступление акцизов в наступившем году согласно закону о бюджете должно вырасти только на 11,2%.

Подобное положение имело место и в бюджете на 2001 г. При заложенном в расчетах бюджета росте в 2001 г. ставок акцизов на водку и ликероводочные изделия на 5% поступления акцизов предусматривалось увеличить всего лишь на 3,8%. Таким образом, уже на стадии формирования прогноза социально - экономического развития и бюджета в расчеты закладывается снижение объемов легального производства алкогольной продукции.

Тем самым формально признается невозможность с помощью административных мер обеспечить увеличение объемов легального производства и соответственно сокращение нелегального производства при непрерывном повышении цен на легальную алкогольную продукцию, связанным с ростом ставок акцизов. Ведь не случайно в расчеты прогнозов легального производства закладывается уровень 120 - 130 млн дал., тогда как в 1984 г. объем производства составлял 196 млн дал., в 1993 г. - 157 млн дал. при расчетной емкости внутреннего рынка - около 220 - 250 млн дал.

В связи с этим одним из основных направлений решения проблем повышения доходной базы бюджетов всех уровней за счет роста производства и оборота алкогольной продукции видится в приостановлении повышения ставок акцизов, то есть во введении временного моратория на повышение ставок акцизов на алкогольную продукцию, а возможно - и в их снижении. Мировой опыт свидетельствует, что эффективная акцизная система обуславливает снижение цен как на спирт, так и на водку и ликероводочные изделия.

В условиях Российской Федерации ценовой диктат особенно опасен для рынка алкогольной продукции. Конкурент у легального производителя, хотя всего и один - теневой сектор, но имеет весьма широкий простор для развития. Как известно, производство алкогольной продукции не требует значительных сырьевых и технологических вложений и обеспечивает в условиях невнесения в бюджет акцизов огромную рентабельность производства. Кроме того, спирт является побочным продуктом целого ряда производств.

Весь опыт развития алкогольного рынка в России свидетельствует, что нелегальное производство алкогольной продукции нельзя сократить, применяя лишь административные методы регулирования ее производства и оборота. Требуется использование и экономических методов. К сожалению, благоприятная экономическая конъюнктура, сложившаяся в 2000 - 2001 гг. в связи с высокими мировыми ценами на энергоносители, и полученные существенные дополнительные доходы бюджета не были использованы для возможного снижения ставок акцизов на алкогольную продукцию и компенсацию неизбежного в течение двух - трех лет падения поступлений акцизов. В новом году и в ближайшее будущее финансовая база для указанных мероприятий вероятнее всего будет незначительной или вовсе отсутствовать. Тем не менее эти меры необходимы для того, чтобы в течение двух - трех лет разрушить основы теневой экономики в этой сфере производства и обеспечить в дальнейшем резкое увеличение поступлений акцизов в бюджеты всех уровней.

Одновременно с этим следовало бы обсудить и другие меры по ликвидации условий функционирования нелегального производства и оборота алкогольной продукции и повышению на этой основе доходов бюджета.

В частности, представляется целесообразным обсудить вопрос о переносе уплаты акциза с алкогольной продукции на спирт, который фактически и при действующей системе является подакцизным товаром, поскольку ставка акциза на алкогольную продукцию в настоящее время жестко привязана к содержанию спирта в алкогольной продукции. При этом ставку акциза на спирт высшей очистки, из которого изготовляется водка обыкновенного качества типа "Русская", потребляемая большей частью населения с невысокой покупательной способностью, следовало бы уменьшить против расчетной на 10 - 20%.

Установление объектом обложения акцизом спирта ставит со всей неизбежностью вопрос о переходе к государственной монополии на оборот этилового спирта. Для его реализации потребуется создание единого федерального органа с передачей ему всех функций, связанных с государственным регулированием производства и оборота этилового спирта, вырабатываемого из всех видов сырья, а также алкогольной и другой спиртосодержащей продукции, в том числе лицензирование, квотирование производства и закупок спирта, осуществление единой технической политики, контроля за качеством, составление баланса о производстве и потреблении, подготовке предложений по уровню ставок акцизов. Для этого не потребуется увеличить численность управленческого аппарата и расходы на его содержание (они могут даже сократиться), поскольку этому органу будут переданы функции целого ряда федеральных органов исполнительной власти, численность которых и расходы по их содержанию будут существенно сокращены.

Кроме того, для осуществления закупок спирта у производителей в этих условиях и продажи его потребителям создаваемый федеральный орган должен наделить соответствующими полномочиями федеральное унитарное предприятие, в качестве которого могло бы стать ФГУП "Росспиртпром".

Поскольку закупка спирта у производителей в этом случае будет производиться по оптовым ценам, а продажа потребителям - по отпускным ценам с учетом перенесенного акциза, то уполномоченное федеральное унитарное предприятие в этих условиях стало бы единственным плательщиком акциза.

Введение предлагаемого способа взимания акцизов со спирта позволит значительно упростить действующую громоздкую и малоэффективную систему регулирования производства и оборота алкогольной продукции, в том числе сократить число налогоплательщиков с более чем двух тысяч до одного. Значительно сократятся в этих условиях расходы государства на содержание контролирующих органов. Отпадает также необходимость в учреждении акцизных складов, в специальных и региональных марках, существенно снизится криминализация производства и оборота алкогольной продукции, улучшатся условия товарообмена между регионами.

Кроме того, введение указанных мер позволит существенно оздоровить ситуацию на алкогольном рынке, увеличить поступление акцизов в бюджет, снизить издержки производства и обращения, стоимость водки и ликероводочных изделий, а следовательно, сократить потребление некачественной и фальсифицированной продукции и связанные с этим социальные издержки.

В качестве альтернативы переноса акциза с ликероводочной продукции на спирт предлагается также обсудить вопрос о радикальном изменении всей системы налогообложения предприятий, производящих алкогольную продукцию, включая и уплату акциза. Анализ деятельности указанных предприятий показывает в целом по стране достаточно низкий уровень использования имеющихся производственных мощностей по выпуску водки и ликероводочных изделий.

Средний коэффициент использования производственных мощностей по выпуску спирта, водки и ликероводочных изделий в период с 1997 по 2001 гг. в целом по Российской Федерации составил порядка 40%. При этом в ряде субъектов федерации указанный уровень использования значительно ниже. Например, в 2000 г. коэффициент использования производственных мощностей по выпуску алкогольной продукции составил в Республике Адыгея 9,3%, в Дагестане - 3,1%, в Калмыкии - 2,4%, в Рязанской области - 8,1%.

Примечательно, что на отдельных предприятиях использование мощностей составляет от 0,4 до 6,1%. Вместе с тем по экспертным расчетам при использовании мощностей ниже чем на одну треть производство алкогольной продукции становится нерентабельным и не имеет экономической целесообразности. Однако предприятия - производители, крайне неэффективно использующие мощности, успешно функционируют, и причем не один год.

Отсюда со всей неизбежностью вытекает вывод, что абсолютное большинство нелегальной алкогольной продукции производится не в кустарных условиях, а на официально зарегистрированных предприятиях, и в первую очередь на тех из них, где мощности используются ниже 30%. Именно лицензированные коммерческие и государственные предприятия, которые в обход контрольных органов производят нелегальную водочную продукцию, давно уже стали "теневыми" лидерами.

Учитывая специфику алкогольного производства и существующую проблему низкого уровня использования мощностей, представляется целесообразным обсудить вопрос о введении на предприятиях по производству спирта, водки и ликероводочных изделий единого налога, вмененного по уровню использования производственных мощностей на выпуск алкогольной продукции.

Сумму единого налога следовало бы установить исходя из экономически обоснованного для нормальной рентабельной деятельности уровня использования производственных мощностей (35 - 40%), но не ниже фактического уровня их использования за последние 2 - 3 года. При этом указанные предприятия должны быть освобождены от уплаты большинства уплачиваемых ими в настоящее время налогов по аналогии с предприятиями, переводимыми на уплату единого сельскохозяйственного налога.

Реализация указанного предложения в существенной мере позволит решить проблему теневого оборота в этой отрасли. Отпадет необходимость в налоговых постах, действующих в настоящее время на предприятиях, производящих ликероводочную продукцию, что обеспечит, кроме резкого увеличения поступлений в государственную казну налогов, также и дополнительное снижение государственных затрат на содержание контролирующих органов. Думается, что введение единого налога для предприятий этой отрасли автоматически сократило бы количество претендентов на получение новых лицензий.

Следует отметить, что предлагаемая новая налоговая концепция в экономически важной для России отрасли экономики не является абсолютно новой. Она уже успешно применялась в истории российского государства. Так, в начале 18 века Петр I установил на винокурение особый налог, который начислялся и с оборудования (кубов), и с готовой продукции (выкуренной водки). Этот налог обеспечил значительные поступления средств в государственную казну.

Предлагаемые меры по легализации производства и оборота алкогольной продукции, думается, не являются исчерпывающими. Вполне возможны и другие варианты решения назревших проблем. Важнее другое. Указанная отрасль экономики в силу ее специфики обязана обеспечивать исключительно доходы государства, которые в конечном итоге должны быть использованы в интересах всего общества. И решать их необходимо как можно быстрее.

Подписано в печать В.Г.Пансков

04.02.2002 Доктор экономических наук,

профессор

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——