"Налоговый вестник", N 2, 2002

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

МЕСТНЫХ НАЛОГОВ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ

1. Общие положения

Одной из задач современного государства является обеспечение максимально приближенного к населению оказания услуг в социальной и экономической сферах.

Основная роль в реализации этих целей принадлежит органам местного самоуправления, которые призваны непосредственно отвечать за эффективное социально - экономическое развитие подведомственных им территорий.

Органы местного самоуправления являются одним из важнейших элементов организации современных государств и играют решающую роль в достижении социального благополучия населения.

Однако эффективность их деятельности в регулировании экономической ситуации на территориях напрямую связана с наличием у местных органов финансовых средств, достаточных как для решения местных проблем, так и для эффективного участия в реализации общегосударственной политики в сфере социального и экономического развития.

Правовое регулирование местных финансов в странах - членах Европейского Союза, в первую очередь, осуществляется ст.9 Европейской хартии местного самоуправления, которая устанавливает общие требования к организации местных финансов. Она гласит:

"1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерены предоставленным им конституцией или законом полномочиями.

3. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

4. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

5. Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

6. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

7. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

8. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала".

Эти принципы в тех или иных вариантах включены в национальное законодательство европейских стран.

Исходя из установленных Европейской хартией местного самоуправления положений существуют четыре основных источника финансирования деятельности органов местного самоуправления. К ним относятся местные налоги и сборы, субсидии центрального правительства или (в федеративных государствах) органов власти субъектов федерации, местные займы, отчисления в местные бюджеты от налогов, поступающих центральному правительству. Иные способы наполнения местных бюджетов играют достаточно незначительную роль (к ним относятся штрафы, пени, прибыль от реализации муниципальной собственности и др.).

Процентное соотношение финансовых источников органов местного самоуправления в разных странах (по данным Совета Европы) приведено в нижеследующей таблице.

в %

     
   ————————————————T——————————T——————————T—————————T—————T——————————¬
   |     Страна    |  Местные |  Сборы и | Субсидии|Займы|  Другие  |
   |               |  налоги  |  платежи |         |     |          |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Албания        |     2,50 |     3    |    94   |   0 |     0,50 |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Австрия        |    15    |    19    |    35   |   8 |    23    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Бельгия        |    32    |     5    |    40   |  13 |    10    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Болгария       |     1    |    10    |    78   |   2 |     9    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Кипр           |    25    |    33    |    30   |  12 |     0    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Чехия          |    16    |    12    |    45   |  11 |    16    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Дания          |    51    |    22    |    24   |   2 |     1    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Эстония        |     0,10 |     0,90 |    91   |   2 |     6    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Финляндия      |    34    |    11    |    31   |   3 |    21    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Франция        |    36    |     2    |    26   |  10 |    26    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Германия       |    19    |    16    |    45   |   9 |    11    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Греция         |     2    |    22    |    58   |   6 |    12    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Венгрия        |     4    |     8    |    66   |   4 |    18    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Исландия       |    12    |    16    |    53   |   5 |    14    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Ирландия       |    18    |    10    |    57   |   2 |    13    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Италия         |    18    |    11    |    38   |   9 |    24    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Латвия         |     6    |     1    |    68   |   0 |    25    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Люксембург     |    31    |    29    |    37   |   3 |     0    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Мальта         |     0    |     0    |    98   |   0 |     2    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Нидерланды     |     5    |    13    |    60   |  19 |     3    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Норвегия       |    42    |    16    |    33   |   7 |     2    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Польша         |    21    |     7    |    60   |   0 |    12    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Португалия     |    20    |    19    |    38   |   6 |    17    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Румыния        |     5    |    16    |    79   |   0 |     0    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Сан — Марино   |     0    |     0    |    31   |  69 |     0    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Словакия       |    10    |     9    |    39   |   5 |    37    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Словения       |     5    |     9    |    67   |   1 |    18    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Испания        |    31    |    16    |    37   |  10 |     6    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Швеция         |    61    |     8    |    19   |   1 |    11    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Швейцария      |    46    |    24    |    18   |   3 |     9    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Турция         |     7    |     1    |    56   |   0 |    36    |
   +———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+——————————+
   |Великобритания |    11    |     6    |    77   |   0 |     6    |
   L———————————————+——————————+——————————+—————————+—————+———————————
   

Как видно из приведенных данных, существенная часть местных бюджетов состоит из дотаций и субсидий центральных органов государственной власти.

При решении вопросов выделения местным органам субсидий следует учитывать следующие обстоятельства. Как было сказано выше, по смыслу своей деятельности органы местного самоуправления осуществляют два вида работ - обслуживание населения подведомственных им территорий или выполнение чисто местных функций и выполнение задач, порученных им государством. Что касается выполнения чисто местных функций, то есть деятельности, в рамках которой органы местного самоуправления должны быть свободны в своей политике, то представляется, что они должны большей частью финансироваться за счет местных налогов и только небольшая часть - за счет субсидий. Причины для этого видятся в следующем:

- местные налоги необходимы для того, чтобы органы местного самоуправления могли варьировать качество и количество предоставляемых ими местному населению услуг;

- при предоставлении государственных субсидий центральное правительство обязано проконтролировать эффективность использования предоставляемых средств; в то же время представляется нецелесообразным для центральных органов контролировать уровень и качество местных услуг;

- местные политики и чиновники должны нести ответственность за распределение денежных средств, получаемых от местных налогов.

Вопрос о том, в какой мере органы местного самоуправления пользуются реальной автономией, зависит от общей суммы поступлений, которой они могут свободно располагать. С одной стороны, если доходы реально зависят от предоставления государственных субсидий, полной автономии нет. С другой стороны, местный выборный орган должен нести политическую ответственность перед населением за принятие решений, влекущих финансовые затраты для жителей определенной территории. Исходя из вышеизложенного возникает политическая и экономическая целесообразность позволять органам местного самоуправления устанавливать определенные виды местных налогов, определять (в разумных пределах) их ставки, а в отдельных случаях - налогооблагаемую базу.

Как видно из вышеприведенных данных, местные налоги далеко не во всех странах Европейского Союза играют существенную роль в наполнении местных бюджетов. Тем не менее их роль не следует недооценивать.

В европейских странах придерживаются общего принципа - для правильного восприятия населением решений местных властей и недопустимости несоразмерной нагрузки на граждан необходимо, чтобы местному налогообложению подлежали все жители той или иной общины. Следует также предусмотреть на местном уровне обложение налогом промышленников и коммерсантов.

Большинство европейских стран передало местным властям право сборов мелких налогов таких, как налог на владельцев собак или налог на зрелища. Фактические поступления от этих налогов в местные бюджеты незначительны.

Более значительны поступления от подоходного налога. В странах северной Европы органам местного самоуправления предоставляется право взимать подоходный налог, причем налоговая ставка также устанавливается на местном уровне. Кроме того, местные органы могут частично изменять по своему усмотрению налогооблагаемую базу (принимать решения об освобождении от уплаты налогов). Как результат местные налоги дают в этих странах от 30 до 60% поступлений в бюджет.

Швейцария, Греция и Румыния также позволяют местным органам взимать подоходный налог.

В других странах основными видами местных налогов являются земельный налог и налог на имущество.

Порядок установления местных налогов регулируется в финансовом законодательстве европейских стран, а иногда и в их конституциях.

Наиболее полно вопросы местного налогообложения урегулированы в Основном законе Германии. Статья 106 установила:

"...5. Общины получают часть поступлений от подоходного налога, которая должна передаваться землями своим общинам из платежей, вносимых жителями этих земель в виде подоходного налога. Подробности регулируются федеральным законом, который нуждается в одобрении Бундесрата. Он может установить, что общины определяют доли причитающихся им платежей.

6. Поступления от прямых налогов причитаются общинам; поступления от местных косвенных налогов причитаются общинам или в соответствии с законодательством земель объединениям общин. Общинам следует предоставить право устанавливать ставки прямых налогов... На принципах, установленных законодательством земли, прямые налоги и часть поступлений от подоходного налога, причитающаяся общинам, могут рассматриваться как основа расчетов при налоговом обложении.

7. Общины и объединения общин совместно получают определенный законодательством земли процент доли совокупного дохода от общественных налогов, которые поступают в пользу земли. В остальных случаях законодательство земли определяет, передаются ли и в каких размерах доходы от земельных налогов общинам (объединениям общин).

8. Если Федерация требует создания в отдельных землях или общинах (объединениях общин) особых учреждений, существование которых влечет за собой непосредственное увеличение затрат или сокращение расходов (особое финансовое бремя) для этих земель или общин (объединений общин), то Федерация обеспечивает необходимую компенсацию, если нельзя рассчитывать, что земли или общины (объединения общин) способны нести эти издержки...

9. В качестве доходов и расходов земель по смыслу данной статьи учитываются также доходы и расходы общин (объединений общин)".

Особенности финансовых взаимоотношений в Германии на федеральном уровне регулируются Законом о финансовой взаимопомощи Федерации и земель. Параграф 8 указанного Закона определяет принципы получения общинами доли от налоговых поступлений. В соответствии с ним:

"1. Налоговые поступления в бюджет общин каждой земли... считаются:

1) доли общин в поступлениях от подоходного налога в данном году финансовой взаимопомощи;

2) налоговой потенциал, образованный поземельным налогом и промысловым налогом с прибыли и капитала, установленными для календарного года, предшествовавшего году финансовой взаимопомощи, за вычетом денежных выплат в связи с перераспределением промыслового налога в год финансовой взаимопомощи.

Доля общин в подоходном налоге и доля денежных выплат, осуществляемых ими в рамках перераспределения промыслового налога, определяются на основании сведений, полученных от земель".

Ввиду достаточно четко организованной системы законодательства в этом федеративном государстве правовое регулирование местного налогообложения в Германии определяется на уровне земель.

Как было сказано выше, ст.9 Европейской хартии местного самоуправления установила, что местным органам должны быть предоставлены некоторые права по определению ставок налогообложения. Такие полномочия действительно необходимы по нескольким причинам.

Во-первых, органы местного самоуправления должны иметь возможность "маневрировать" в рамках предоставления населению услуг, для чего требуются определенные полномочия в области регулирования ставок местных налогов.

Во-вторых, такие полномочия позволят возложить на местные органы полную ответственность за качество оказываемых населению услуг. В противном случае всегда сохраняется тезис о недостаточном финансировании, что позволяет оправдывать бездействие местных органов и неэффективное расходование ими средств.

Несмотря на вышеизложенные доводы, во многих странах местные органы власти имеют весьма ограниченное влияние на ставки налогообложения.

Более распространена такая схема, как долевое распределение налогов, или предоставление органам местного самоуправления права на получение определенной доли средств от общенациональных налогов.

В наибольшей степени такой подход характерен для Германии и Австрии, где эта система распространяется как на местные органы, так и на центральное правительство и правительства земель.

Рассмотрим ситуацию на примере Германии. В этой стране с развитой системой налогообложения существуют три основных вида долевых налогов. Они распределяются следующим образом.

в %

     
   ————————————————————————————T—————————T—————————T————————————————¬
   |                           |  Центр  |  Земли  | Местные органы |
   +———————————————————————————+—————————+—————————+————————————————+
   |Подоходный налог           |    42,5 |    42,5 |       15       |
   +———————————————————————————+—————————+—————————+————————————————+
   |Налог с корпораций         |    50   |    50   |        0       |
   +———————————————————————————+—————————+—————————+————————————————+
   |НДС                        |    50,5 |    49,5 |        0       |
   L———————————————————————————+—————————+—————————+—————————————————
   

Следует отметить, что указанные налоги приносят около 75% всех налоговых поступлений в стране. Органы местного самоуправления получают отчисления от подоходного налога пропорционально сумме налога, собранной на подведомственных им территориях.

В Австрии основными долевыми налогами являются следующие:

в %

     
   ————————————————————————————T—————————T—————————T————————————————¬
   |                           |  Центр  |  Земли  | Местные органы |
   +———————————————————————————+—————————+—————————+————————————————+
   |Подоходный налог           |    60   |    22   |       18       |
   +———————————————————————————+—————————+—————————+————————————————+
   |Налог с нефтепродуктов     |    88,5 |     8,5 |        3       |
   +———————————————————————————+—————————+—————————+————————————————+
   |НДС                        |    69   |    19   |       12       |
   L———————————————————————————+—————————+—————————+—————————————————
   

Для каждого земельного и местного органа власти доля поступлений от подоходного налога определяется в соответствии с общенациональными налоговыми поступлениями и численностью населения, в то время как доля НДС - только по численности населения. При распределении поступлений от налога с нефтепродуктов принимаются во внимание такие факторы, как численность населения, протяженность автодорог, площадь подведомственной местному органу территории и уровень поступлений от сбора данного налога.

Основное преимущество долевого налогообложения состоит в относительной легкости обеспечения органов местного самоуправления финансовыми средствами. Кроме того, административные затраты на сбор долевых налогов не превышают затрат на сбор общенациональных.

2. Основные местные налоги

Поскольку идеальных местных налогов не существует, в целом в Европе пришли к выводу относительно наиболее приемлемых видов местных налогов.

Ниже приводится таблица, показывающая виды применяемых в 1997 г. местных налогов в европейских странах.

     
   ———————————————T—————————————————————————————————————————————————¬
   |    Страна    |               Виды местных налогов              |
   |              +—————————T——————————T———————T—————————T——————————+
   |              |На недви—|  Личный  |С обо— |На собст—|На пред—  |
   |              |жимость  |подоходный|рота   |венность |приятия   |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Албания       |  1 — 5  |          | 1 — 5 |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Австрия       |  1 — 4  |          | 1 — 4 |  1 — 4  |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Бельгия       |  2 — 3  |   2 — 3  | 2 — 3 |  2 — 3  |   2 — 3  |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Болгария      |  1 — 5  |   1 — 5  |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Кипр          |    3    |     2    |   3   |         |   1 — 3  |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Чехия         |    1    |          |       |         |     1    |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Дания         |  1 — 4  |   1 — 3  |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Эстония       |         |   2 — 4  | 2 — 4 |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Финляндия     |  1 — 4  |   1 — 3  |       |         |   1 — 5  |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Франция       |  1 — 4  |          |       |  1 — 4  |   1 — 4  |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Германия      |    3    |          |   3   |         |     3    |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Греция        |         |     5    |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Венгрия       |  2 — 4  |          | 2 — 4 |  2 — 4  |   2 — 4  |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Исландия      |  1 — 4  |          |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Ирландия      |  1 — 3  |          |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Италия        |  1 — 3  |          | 1 — 3 |         |   1 — 3  |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Латвия        |  1 — 4  |   1 — 5  |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Люксембург    |         |          | 1 — 3 |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Нидерланды    |  2 — 3  |          |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Норвегия      |  1 — 2  |   1 — 4  |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Польша        |  1 — 4  |          |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Португалия    |         |          |       |  1 — 4  |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Румыния       |         |   1 — 4  |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Словакия      |  1 — 5  |          |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Испания       |  1 — 4  |          | 1 — 4 |         |   1 — 4  |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Швеция        |         |   1 — 3  |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Швейцария     |         |   2 — 3  |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Турция        |  1 — 5  |          |       |         |          |
   +——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+——————————+
   |Великобритания|  2 — 3  |          |       |         |          |
   L——————————————+—————————+——————————+———————+—————————+———————————
   

Данные таблицы свидетельствуют, что наиболее применяемыми в странах Европейского Союза являются три основных вида налогов:

- имущественный (на имущество физических и юридических лиц);

- подоходный (на личные доходы граждан и, в меньшей степени, на доходы предприятий);

- налог на торговую деятельность, иначе называемый налогом с оборота.

В таблицу введены следующие обозначения:

1 - обязательный налог;

2 - необязательный налог;

3 - муниципалитету предоставлено право самостоятельно устанавливать ставки налогообложения;

4 - муниципалитету предоставлено право определять рамки налогообложения в рамках, установленных государством;

5 - ставки налогообложения устанавливает государство.

Согласно выводам Совета Европы ни одной европейской стране не удалось достигнуть высоких налоговых поступлений от местного налогообложения без установления местного подоходного налога.

Таковы основные проблемы, связанные с регулированием местных налогов в европейских странах.

Подписано в печать И.Д.Черник

18.01.2002 Государственный советник

Российской Федерации 2 класса,

к.ю.н.

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——