"Налоговый вестник", N 1, 2002

ИЗМЕНЕНИЯ В НАЛОГОВОМ АДМИНИСТРИРОВАНИИ

В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

Одним из приоритетных направлений реформирования российской экономики в настоящее время является изменение сложившейся системы налогообложения, в том числе системы налоговых органов, так как именно скорейшее осуществление в стране налоговой реформы - одно из важнейших условий обеспечения экономического роста страны, развития предпринимательской активности, ликвидации теневой экономики, возврата в Российскую Федерацию капиталов, вывезенных из страны за границу, а также привлечения в страну полномасштабных иностранных инвестиций.

Масштабная налоговая реформа невозможна путем внесения отдельных изменений. Ее цели могут быть достигнуты только одновременным применением взаимосвязанных действий по модернизации налоговых органов и изменению действующего законодательства о налогах и сборах.

Необходимость совершенствования законодательства о налогах и сборах потребует разработки значительного количества поправок в уже действующее законодательство, а также подготовки новых законодательных актов. В рамках указанных изменений должны быть достигнуты следующие цели:

- ослабление налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков путем более равномерного распределения налоговой нагрузки;

- обеспечение справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков, отмены неэффективных и оказывающих наиболее негативное влияние на хозяйственную деятельность налогов и сборов, исключения из самих механизмов применения налогов и сборов тех норм, которые искажают их экономическое содержание;

- упрощение налоговой системы за счет установления исчерпывающего перечня налогов и сборов с сокращением их общего числа, минимизации налогов и сборов, имеющих целевую направленность, а также за счет максимальной унификации действующих режимов исчисления и порядка уплаты различных налогов и сборов;

- обеспечение стабильности налоговой системы, то есть определенности для налогоплательщиков по объемам налоговых платежей на длительный период;

- повышение уровня собираемости налогов и сборов.

Следует иметь в виду, что частые изменения, вносимые в налоговое законодательство, делают невозможным грамотное планирование экономической деятельности предприятий.

В этой связи МНС России делает все возможное для того, чтобы все изменения в налоговые законы доводились до сведений налогоплательщиков до начала соответствующих налоговых периодов.

Стабильность налоговой системы подразумевает и неизменность основополагающих налоговых институтов и правил уплаты налогов в течение длительного периода времени, что предполагает отказ от каких-либо революционных изменений в налоговом законодательстве и налоговой системе, направленных только на возможное получение кратковременного эффекта увеличения объема поступлений, вводимых без обоснованного экономического расчета, не ориентированных на долгосрочную и среднесрочную перспективы развития.

Реформирование налоговой системы должно происходить постепенно на основе длительного и тщательного анализа ситуации со сбором налогов. Любые кардинальные изменения в налоговой системе Российской Федерации, особенно те изменения, которые ущемляют экономические интересы налогоплательщиков, не только не смогут увеличить налоговые поступления в бюджет, но и приведут к потерям доходных источников, поскольку налоговая нестабильность станет тем решающим фактором, который заставит многих налогоплательщиков уйти в теневую экономику.

Стабильность налоговой системы во многом определяется в федеративном государстве тем, насколько строго соблюдаются пределы компетенции центра и регионов при принятии мер в области налоговой политики.

Значение фактора стабильности налоговой системы, а также особенности государственного строительства России как федерации обусловили необходимость реализации конституционного принципа единства налоговой системы.

Данный принцип основывается на стабильности и преемственности налоговой политики государства, единстве экономического и налогового пространства, четком разграничении полномочий федерального центра и регионов.

Реализация указанного принципа потребует проведения следующих мер в области изменения законодательства и практики государственного строительства:

- законодательное закрепление исчерпывающего перечня налогов и сборов, определение максимальных налоговых ставок по региональным и местным налогам, четкое, не допускающее двойственности толкования законодательное закрепление полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по изменению налогооблагаемой базы федеральных налогов и предоставлению льгот;

- разработка и внедрение механизма компенсации потерь региональных и местных бюджетов в связи с предоставлением налоговых льгот органами власти более высокого уровня по налогам, являющимся источниками их доходов, выработка единой, основанной на четких и жестких критериях стратегии государства в вопросах предоставления дополнительных налоговых льгот, в том числе по отношению к отдельным налогоплательщикам, а также в рамках целых регионов;

- усиление контроля федерального центра за соблюдением требований действующего законодательства к порядку сбора и распределению налогов между бюджетами разного уровня, за введением местных и региональных налогов и сборов, а также прекращение практики их установления органами власти на местах с превышением своих полномочий.

В ходе реформы налоговых органов необходимо достичь перехода от командно - административной системы к системе обслуживания налогоплательщиков на основе новых высокоэффективных налоговых и информационных технологий в масштабах всей страны.

Именно на достижение этой стратегической цели будут направлены мероприятия по улучшению обслуживания налогоплательщиков, расширению сферы предоставляемых им услуг при одновременном упрощении исполнения налоговых обязательств.

Дальнейшее развитие налоговой системы и ее эффективное функционирование зависят не только от развития системы налогового администрирования и законодательной базы, но и добросовестного отношения налогоплательщиков к своим обязанностям по уплате налогов. Большая часть налогоплательщиков допускает различные виды налоговых нарушений в силу слабого знания законодательных актов или их неправильного применения, большой трудоемкости в подготовке необходимой документации.

Для реализации поставленных целей предполагается выполнение следующих мероприятий:

1) разработка концепции создания комплексной системы налогового образования граждан Российской Федерации;

2) упрощение процедур заполнения и подачи деклараций и других документов в налоговые органы, в том числе:

внесение изменений в действующие формы декларирования с целью облегчения процедуры их заполнения и обработки;

разработка легко доступных для понимания инструкций по заполнению деклараций и других документов;

обеспечение налогоплательщиков программными средствами, позволяющими формировать и контролировать правильность составления декларации;

прием налоговыми органами деклараций и других документов в электронном виде;

3) активизация перехода на систему "самоначисления" и бесконтактной способ подачи налоговых деклараций, что позволит в значительной степени устранить ситуации, создающие очереди и условия для нарушения профессиональной этики.

Сложившаяся система налогового администрирования, направленная на учет и жесткий контроль налогоплательщиков, уже не соответствует современным требованиям. Закрепление налогоплательщиков за конкретными работниками налоговых органов создает предпосылки для злоупотреблений, нарушения профессиональной этики;

4) обработка деклараций в центрах обработки данных, что позволит освободить персонал налоговых инспекций для более качественной информационно - консультационной работы с налогоплательщиками и снизить риск возможного влияния налогоплательщиков на процедуры налогового контроля и ведения лицевых счетов;

5) разработка концепции оказания налогоплательщикам консультационных услуг;

6) развитие системы досудебного разбирательства в налоговых органах спорных вопросов с налогоплательщиками с целью сокращения числа их обращений в судебные инстанции.

При организации этой работы необходимо:

разработать механизм досудебного разбирательства спорных вопросов в налоговых органах;

внести изменения в существующий технологический процесс разбора жалоб и решения спорных вопросов.

По существу указанная система досудебного разбирательства должна стать альтернативой судебному разбирательству;

7) внедрение в практику работы налоговых органов прогрессивных форм и методов информационно - разъяснительной работы с налогоплательщиками с использованием современных технических средств, в том числе:

организация порталов интернет - сайтов МНС России и УМНС России по субъектам Российской Федерации с целью размещения материалов по актуальным вопросам налогового законодательства;

изучение опыта и разработка предложений по организации сети телефонного консультирования МНС России;

создание на одном из центральных телеканалов учебно - информационной программы по проблемам налогообложения, оснащение собственной телестудии МНС России;

разработка сценариев рекламных и информационных роликов МНС России.

Важнейшей предпосылкой устойчивого экономического роста и улучшения предпринимательского климата в стране являются меры по снижению административных барьеров для бизнеса.

До сих пор остается крайне сложной процедура регистрации юридических лиц. Существующая система регистрации с декларируемой проверкой законности не позволяет бороться с недобросовестным учредительством, с фирмами - "однодневками".

Для улучшения предпринимательского климата в стране необходимо принять меры по снижению административных барьеров для бизнеса, изменению административно - правовых механизмов регулирования предпринимательской деятельности (то есть механизмов предварительного и текущего контроля), повышению эффективности института гражданской ответственности производителей и продавцов товаров и услуг (по сути, последующий контроль с помощью рыночных механизмов и обеспечение соответствующей ответственности субъектов рынка), совершенствованию уголовно - правовых норм как наиболее жесткого варианта применяемых государством мер ответственности.

Поэтому так важен переход к уведомительному принципу регистрации юридических лиц "в одном окне" с одновременным установлением правил надзора и введением ответственности учредителей за соответствие заявленных сведений их фактическому состоянию, закрепленный Федеральным законом от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц".

Предполагается возложить с 2002 г. функции регистрации юридических лиц на территориальные органы МНС России, что обеспечит не только оперативный учет налогоплательщиков и ввод данных в единый государственный реестр налогоплательщиков, но и снизит общие административные барьеры для развития предпринимательства. Кроме того, должна измениться сама процедура регистрации юридических лиц.

Должен быть создан Единый государственный реестр юридических лиц с включением в него сведений, касающихся всех юридических лиц, независимо от места их регистрации и сферы деятельности. В недалеком будущем должна упроститься процедура представления документов по сравнению с действующей на данный момент, которая будет допускать как представление документов непосредственно заявителем, так и их направление по почте.

Срок регистрации не должен превышать 5 дней.

Новый порядок регистрации юридических лиц должен обеспечивать упрощение регистрации для заявителя, поскольку обязанность информировать государственные органы о регистрации юридического лица возлагается не на заявителя, а на регистрирующий орган. При этом сама концепция упрощения процедуры регистрации должна быть сформулирована таким образом, чтобы регистрирующие органы информировали другие органы и организации не только о факте регистрации юридического лица, но и обо всех изменениях сведений, которые содержатся в реестре относительно данного юридического лица.

Это приведет к коренному изменению всей существующей системы регистрации юридических лиц. На настоящий момент не существует ни единой системы регистрирующих органов, ни Единого государственного реестра, в котором содержатся сведения обо всех юридических лицах на территории страны.

Исторически сложившаяся система налогового администрирования, направленная на учет и контроль налогоплательщиков по отдельным видам налогов, ограничивает возможности налоговых органов в комплексном подходе к контролю деятельности налогоплательщиков, не в полной мере обеспечивает ведение мониторинга и оценки их финансового состояния. Система налогового администрирования в существующем виде затрудняет отслеживание и контроль за различными схемами ухода от налогообложения. Ориентация на контроль отдельных видов налогов искажает общую картину эффективности функционирования налоговых органов и затрудняет перераспределение трудовых и материально - технических ресурсов для выполнения комплекса работ по контролю за поступлением налогов и сборов. Многообразие организационных структур, существующих в настоящее время в территориальных налоговых органах, ярко выраженная специализация по видам налогов, отсутствие документов, описывающих типовые процедуры и процессы проверки, приводят к следующим негативным последствиям:

- дублированию одинаковых функций разными структурными подразделениями;

- слабо выраженной специализации, так как одному работнику приходится выполнять не менее 30 налоговых процедур;

- большому проценту управляющего и обслуживающего персонала по отношению к специалистам в инспекциях с небольшой численностью работающих;

- закреплению налогоплательщиков за конкретными работниками налоговых органов, что создает предпосылки для злоупотреблений;

- совмещению в присутствии налогоплательщиков приема налоговой отчетности с камеральной проверкой, что создает очереди в инспекциях;

- отсутствию специализированных подразделений ответственных за информирование налогоплательщиков.

В силу этого одним из важнейших направлений в модернизации налогового администрирования является совершенствование организационно - структурного построения отрасли. С этой целью предполагается переход территориальных налоговых органов на функциональный принцип внутренней организации их деятельности и типовые организационные структуры, оптимизация и перераспределение численности работающего в них персонала в пределах, установленных Правительством РФ, численности и фонда оплаты труда работников налоговых органов, проведение мероприятий по укрупнению ИМНС России.

Налоговые органы обрабатывают колоссальные объемы информации. Новые формы налогового администрирования предполагают сегментирование налогоплательщиков, выделение из их числа определенных групп, в том числе крупнейших предприятий. Учитывая значительное влияние крупнейших налогоплательщиков на формирование доходной части бюджета и их социальную значимость для экономики регионов, МНС России уделяет особое внимание работе с данной категорией налогоплательщиков, так как осуществление финансово - хозяйственной деятельности крупными налогоплательщиками в условиях развивающегося рынка и несовершенства законодательной базы допускает построение ими различных многоуровневых вертикально интегрированных схем, имеющих своей целью сокрытие истинной налоговой базы и уход от уплаты налогов и сборов. При работе с данной категорией налогоплательщиков планируется применять новые методы налогового администрирования, включающие широкое использование информационных технологий и ресурсов.

Эффективность функционирования системы налогового администрирования существенно сдерживается большим объемом трудоемких, ручных и рутинных операций, выполняемых работниками налоговых органов всех уровней. В значительной мере это вызвано тем, что основной поток информации поступает в налоговые органы в бумажном виде. Для эффективного применения автоматизированных процедур контроля и анализа требуется предварительное преобразование входной информации в электронные форматы.

По-прежнему высока доля ручного труда на этапах формирования и рассылки налогоплательщикам требований и уведомлений на уплату налогов и сборов, планирования и подготовки выездных налоговых проверок, учета платежей и составления статистической отчетности. Эти проблемы будут решаться за счет применения взаимоувязанного комплекса мероприятий по развитию и широкомасштабному внедрению системы формирования и сдачи в налоговые органы в электронном виде деклараций, счетов - фактур и других документов, систем автоматизированной камеральной проверки, внедрения прогрессивных, научно обоснованных, автоматизированных методов планирования и сопровождения выездных налоговых проверок.

Особой проблемой в деятельности налоговых органов является слабое научное и методическое обеспечение проведения комплексного анализа деятельности налогоплательщиков, недостаточность (а в отдельных случаях и отсутствие) научно обоснованных методик определения фактической налоговой базы по косвенным данным, получаемым из различных источников. Для решения этой проблемы планируется осуществить целый ряд мероприятий, связанных с проведением научно - исследовательских работ по совершенствованию администрирования и оценки деятельности налоговых органов, а также анализу финансово - хозяйственного состояния налогоплательщиков, пресечению путей сокрытия доходов, занижению налоговой базы, "теневого" оборота товаров (работ, услуг) и денежных средств.

В МНС России начата реализация мероприятий, имеющих целью противопоставить вертикальной интеграции крупнейших налогоплательщиков (вертикально интегрированных компаний, холдингов, финансово - промышленных групп) вертикально интегрированное налоговое администрирование.

Местные налоговые органы в районах и городах не имеют возможности полноценно и качественно осуществлять за этими организациями функцию налогового контроля. Поэтому соответствующая работа организуется на трех уровнях: федеральном, окружном и территориальном.

Налоговым контролем будут охвачены все организации, реально входящие в состав вертикально интегрированных компаний и участвующие в формировании общекорпоративного финансового результата.

В настоящее время определены критерии отнесения российских организаций - юридических лиц к категории крупнейших налогоплательщиков, подлежащих налоговому администрированию на федеральном, окружном и региональном уровнях, на основании показателей их финансово - экономической деятельности за 2000 г.:

- суммарный объем начислений налогов и сборов в федеральный бюджет;

- выручка от продажи товаров, продукции, выполнения работ, оказания услуг;

- активы.

Созданы три межрегиональные инспекции МНС России по крупнейшим налогоплательщикам, осуществляющим деятельность:

- в сфере разведки, добычи, переработки, транспортировки и реализации нефти;

- в сфере разведки, добычи, переработки, транспортировки и реализации газа;

- в сфере производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.

Кроме того, в 24 регионах созданы ИМНС России межрайонного уровня по работе с крупнейшими налогоплательщиками.

Параллельно с началом организационной работы ведется работа по формированию нормативно - правовой базы администрирования крупнейших налогоплательщиков.

Последовательное и полноценное проведение мер налогового контроля специалистами, занимающимися налогообложением соответствующих сфер бизнеса, практически не зависящими от региональных властей, на основе широкого использования современных информационных технологий и баз данных, имеющихся в распоряжении других органов федеральной исполнительной власти, позволит перекрыть используемые схемы ухода от налогообложения, существенно повысить уровень налоговых платежей от холдингов, вертикально интегрированных компаний и финансово - промышленных групп при оптимизации расходов на налоговое администрирование.

Эффективное налоговое администрирование предусматривает:

- принципиальное изменение подходов к организации и проведению выездных налоговых проверок налогоплательщиков за счет внедрения допроверочного анализа, выявления перспективных направлений и объектов проверки, планирования, координации и обеспечения согласованного и синхронного проведения контрольных мероприятий в отношении всех звеньев и организаций, в том числе холдингов и финансово - промышленных групп, обеспечивающих получение корпоративного финансового результата;

- внедрение методов, основанных на системе оценок косвенных индикаторов налоговой базы, анализа информации о физических объемах потребляемых ресурсов и произведенной продукции.

Учитывая необходимость значительного улучшения собираемости налогов и снижения уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков, МНС России в течение 2000 и 2001 гг. провело ряд исследований по выяснению "экономичности" и результативности территориальных налоговых органов. Проведенные исследования в основном касались следующей информации:

- действующей структуры налоговых органов по субъектам Российской Федерации;

- организационной структуры налоговых инспекций и, в частности, удельного веса обслуживающего и управленческого персонала;

- "экономичности" мелких налоговых инспекций и возможностей повышения их потенциала.

В результате проведенного анализа было установлено следующее:

- существующая в настоящий момент система налоговых органов Российской Федерации не в полной мере отвечает стоящим перед МНС России задачам;

- обширная сеть мелких налоговых инспекций, контролирующая сравнительно небольшие суммы поступлений, ведет к повышению косвенных издержек (например, процентные расходы на технику, обучение персонала) и требует значительных усилий в плане координации ее работы;

- многие регионы с большим числом мелких инспекций характеризуются высоким процентным отношением управленческих и обслуживающих штатных единиц к общему числу работающих (до 40%);

- отсутствие типовых моделей организаций местных налоговых инспекций усложняет работу как по управлению, так и по расчету их численности и определению типовых функциональных обязанностей.

В целях организации и проведения мероприятий, предусмотренных МНС России, по структурной реорганизации налоговых органов разработаны типовые структуры (модели) УМНС России по субъектам Российской Федерации и ИМНС России по субъектам Российской Федерации, определены функции и задачи каждого подразделения, разработаны инструкции на рабочие места специалистов, подготовлена методика расчета численности управлений и инспекций на основе показателей их работы.

Предусматривается проведение следующих мероприятий по реорганизации:

- поэтапное сокращение количества инспекций с численностью до 40 человек путем укрупнения инспекций за счет слияния близлежащих районных инспекций;

- объединение инспекций в единые инспекции по городу и району, в который данный город входит;

- перераспределение численности налоговых органов в пользу регионов с развитой налоговой базой;

- разработка методик оценки эффективности работы налоговых органов регионов;

- повышение уровня информатизации налоговых органов.

Все эти меры позволят значительно сократить количество налоговых инспекций и численность управленческого и обслуживающего персонала, увеличив тем самым долю сотрудников, занимающихся контрольными проверками и обслуживанием налогоплательщиков, перераспределить численность УМНС России по субъектам Российской Федерации в пользу регионов, обеспечивающих основную долю налоговых поступлений.

Реализация вышеуказанных мероприятий позволит улучшить условия для добровольного исполнения налогоплательщиками своих налоговых обязательств, обеспечить равные, предсказуемые и единообразные условия для выполнения налоговых обязательств, устранить причины, порождающие коррупцию, и процедуры, создающие условия для нарушения профессиональной этики сотрудниками налоговых органов.

Подписано в печать Д.Г.Бурцев

14.12.2001 Советник налоговой службы

Российской Федерации

II ранга

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——