"Налоговый вестник", N 11, 2001

О ПРАВОМЕРНОСТИ ВЗИМАНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ОТЧИСЛЕНИЙ,

УСТАНОВЛЕННЫХ В СООТВЕТСТВИИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ

ОТ 21.12.1994 N 69-ФЗ "О ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ"

В связи с многочисленными обращениями налогоплательщиков, касающимися правомерности взимания обязательных отчислений, установленных в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", возникает вопрос: имеют ли право органы местного самоуправления устанавливать обязательные отчисления в размере 0,5% от общей стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов (п.7 ст.10), являются ли правомерными отчисления страховых организаций из сумм страховых платежей по противопожарному страхованию в фонд пожарной безопасности в размере не ниже 5% от этих сумм (абз.7 и 8 ст.28) и есть ли необходимость приведения Федерального закона "О пожарной безопасности" в соответствие с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

По мнению комитета Государственной Думы по безопасности и ряда депутатов, данное положение соответствует Конституции Российской Федерации, а также Федеральным законам от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 154-ФЗ) и от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 126-ФЗ), согласно которым органы местного самоуправления самостоятельно могут "устанавливать местные налоги и сборы", "осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения", наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст.132 Конституции Российской Федерации); обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании относится к вопросам местного значения (пп.30 п.2 ст.6 Закона N 154-ФЗ); органы местного самоуправления наделены правом устанавливать данные отчисления (п.6 ст.7 Закона N 126-ФЗ).

Однако согласно ст.2 Федерального закона от 31.07.1998 N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 09.07.1999 N 155-ФЗ) впредь до введения в действие ст.ст.13, 14 и 15 части первой НК РФ налоги, сборы, пошлины и другие платежи в бюджет или внебюджетные фонды, не установленные ст.ст.19, 20 и 21 Закона РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не взимаются.

Статьями 19, 20 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" не установлен такой вид налога, как налог (обязательные отчисления) на выполнение возложенных на пожарную охрану задач. До 1 января 1999 г. для выполнения возложенных на пожарную охрану задач в соответствии со ст.10 Федерального закона "О пожарной безопасности" органами местного самоуправления устанавливались обязательные отчисления в размере 0,5% от общей сметной стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов, за исключением работ, финансируемых за счет средств местных бюджетов.

В соответствии со ст.8 НК РФ налогом признается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Следовательно, обязательные отчисления, предусмотренные ст.10 Федерального закона "О пожарной безопасности", обладают всеми признаками налога:

обязательностью - отчуждение принадлежащих на праве собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления денежных средств производится в обязательном порядке;

индивидуальной безвозмездностью - уплата указанных платежей вовсе не предполагает, что объем получаемых плательщиком услуг в рамках обеспечения государством пожарной безопасности будет соответствовать сумме уплаченных отчислений. Тем самым все организации и физические лица уравниваются в правах, а обязательные отчисления на выполнение возложенных на пожарную охрану задач носят обезличенно - безвозмездный характер;

взиманием в целях финансового обеспечения деятельности государства - преамбулой Федерального закона "О пожарной безопасности" установлено, что обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства. В целях осуществления своих функций по обеспечению пожарной безопасности государство формирует пожарную охрану как совокупность созданных в установленном порядке органов управления, сил и средств, в том числе противопожарных формирований, предназначенных для организации предупреждения пожаров и их тушения, проведения связанных с ними первоочередных аварийно - спасательных работ. Следовательно, отчисления на выполнение возложенных на пожарную охрану задач являются отчислениями на финансовое обеспечение деятельности государства.

Таким образом, обязательные отчисления, установленные в ст.10 Федерального закона "О пожарной безопасности", могут быть по своей правовой природе признаны налогом, а в соответствии с п.5 ст.3 НК РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом.

Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации Определением от 17.05.2001 N КАС 01-150 установил, что "отчисления страховых организаций в фонд пожарной безопасности являются по существу федеральным налогом, поскольку такие отчисления носят обязательный характер, являются индивидуально безвозмездным платежом, взимаемым со страховых организаций в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства (ст.8 Налогового кодекса Российской Федерации)".

Приведенный вывод подтверждается положениями Федерального закона "О пожарной безопасности", содержанием Положения о порядке отчислений в фонд пожарной безопасности от сумм страховых премий (страховых взносов) по противопожарному страхованию, осуществляемому страховщиками, и Типового устава фонда пожарной безопасности.

Так, ст.28 Федерального закона "О пожарной безопасности" предусмотрено, что в целях реализации мер пожарной безопасности в порядке, установленном Правительством РФ, создаются фонды пожарной безопасности, формируемые за счет отчислений страховых организаций из сумм страховых платежей по противопожарному страхованию в размере не ниже 5% от этих сумм.

В соответствии с п.п.1 и 15 Типового устава фонда пожарной безопасности фонд пожарной безопасности создается в целях реализации мер пожарной безопасности, средства фонда направляются на осуществление мероприятий в области пожарной безопасности, обеспечение организации деятельности органов управления и подразделений пожарной охраны.

В силу ст.1 Федерального закона "О пожарной безопасности" обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.

Исходя из сути этих положений следует, что отчисления страховых организаций в фонд пожарной безопасности установлены в целях финансового обеспечения деятельности (функции) государства в области пожарной безопасности.

Согласно же ст.57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.

В соответствии с ч.3 ст.75 Конституции Российской Федерации система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

Из анализа п.п.1 и 2 ст.1, ст.ст.3 и 17 НК РФ следует, что налог, взимаемый в федеральный бюджет, считается установленным лишь в том случае, если непосредственно в самом федеральном законе определены его плательщики и элементы налогообложения, к которым относятся объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Как следует из решения Верховного Суда Российской Федерации, обязательные отчисления (платежи) страховых организаций в фонд пожарной безопасности могут быть признаны правомерными лишь в случае, если плательщик и все вышеперечисленные существенные элементы налогообложения установлены непосредственно в федеральном законе, а не в нормативном акте федерального органа исполнительной власти.

Кроме того, несостоятельным является и довод об отсутствии обязательного (принудительного) характера отчислений. Этот довод опровергается содержанием как Федерального закона "О пожарной безопасности" в части установления именно обязанности по таким отчислениям, так и содержанием Типового устава фонда, свидетельствующим об обязанности установленных отчислений для страховых организаций.

То обстоятельство, что фонд пожарной безопасности не является государственным органом, еще не свидетельствует о том, что указанные отчисления в этот фонд не являются налоговыми платежами, поскольку целевым направлением таких отчислений является именно финансовое обеспечение деятельности государства по поддержанию пожарной безопасности.

Таким образом, имеет место правовая коллизия, возникшая в действующем законодательстве и требующая скорейшего разрешения, поскольку филиалы фонда пожарной безопасности предъявляют иски в суды о принудительном взыскании данных отчислений, мотивируя это тем, что данные платежи носят неналоговый характер, невзирая на то, что Управлениям МНС России рекомендовано не применять меры по принудительному взысканию обязательных отчислений, установленных для обеспечения деятельности противопожарной службы.

Однако, по мнению МВД России, Минюста России, некоторых депутатов Государственной Думы Российской Федерации и представителей значительного числа субъектов Российской Федерации, рассмотрение данного вопроса представляется нецелесообразным, поскольку исключение из Федерального закона "О пожарной безопасности" положений, касающихся отчислений от общей стоимости работ по строительству (абз.7 ст.10) и платежей по противопожарному страхованию (абз.7 и 8 ст.28), направляемых на обеспечение пожарной безопасности, приведет, во-первых, к потере Государственной противопожарной службой МВД России основного источника внебюджетного финансирования и, как следствие, к увеличению нагрузки на расходную часть бюджетной системы Российской Федерации и, во-вторых, к невозможности выполнения в полном объеме стоящих перед пожарной охраной задач.

Таким образом, вопрос о правомерности взимания обязательных отчислений на содержание противопожарной безопасности остается открытым, что влечет за собой многочисленные обращения налогоплательщиков в налоговые и судебные органы, который может быть снят только через решение проблемы финансирования бюджетом Российской Федерации нужд Государственной противопожарной службы МВД России.

Подписано в печать Д.А.Горшков

12.10.2001

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——