"Налоговый вестник", N 9, 2001

О СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ ПО ДЕЛАМ ОБ ОБЖАЛОВАНИИ

НОРМАТИВНЫХ АКТОВ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

Судебный контроль за законностью актов и действий в сфере управления, судебная защита гражданских прав от незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц служат одной из гарантий осуществления и соблюдения прав граждан и юридических лиц.

Конституционная основа судебного контроля как способа защиты прав граждан и юридических лиц в сфере управления заложена в ст.46 Конституции Российской Федерации.

Так, в соответствии с п.1 ст.46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Пунктом 2 ст.46 Конституции Российской Федерации установлено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Таким образом, Конституция Российской Федерации устанавливает право на судебное обжалование решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Указанные положения Конституции Российской Федерации были конкретизированы в ст.ст.12, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), согласно положениям которых одним из способов защиты нарушенных гражданских прав юридических и физических лиц является признание судом не соответствующими закону или иным правовым актам и нарушающими гражданские права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц ненормативных актов государственных органов или органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативных актов, недействительными.

Статьей 1 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14.12.1995 N 197-ФЗ) также установлено, что каждый гражданин имеет право обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Таким образом, при нарушении гражданских прав, возникающих из административных отношений, основным способом защиты нарушенных гражданских прав граждан и юридических лиц является обращение в суд с заявлением о признании неправомерного ненормативного, а в случаях, предусмотренных законом, и нормативного акта государственного органа, органа местного самоуправления полностью или частично недействительным.

Одной из наиболее действенных форм защиты гражданских прав юридических лиц и граждан является судебное обжалование гражданами и юридическими лицами издаваемых федеральными министерствами и ведомствами нормативных актов.

Согласно ст.116 Гражданского процессуального кодекса РСФСР (ГПК РСФСР) дела об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан, отнесены к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Порядок рассмотрения жалоб на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, регулируется нормами гл.24.1 ГПК РСФСР.

Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 21.12.1993 N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (в ред. от 25.10.1996 N 10) даны разъяснения о порядке применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дел по жалобам граждан на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации установлен и разъяснен порядок обжалования юридическими лицами и гражданами изданных федеральными министерствами и ведомствами нормативных актов.

Порядок обжалования актов налоговых органов регламентирован частью первой Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ).

Положениями пп.12 п.1, п.3 ст.21, п.2 ст.24 НК РФ налогоплательщикам, плательщикам сборов, налоговым агентам предоставлено право обжаловать в установленном порядке акты налоговых органов и действия (бездействие) их должностных лиц.

Согласно ч.1 ст.137 НК РФ каждый налогоплательщик или налоговый агент имеет право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению налогоплательщика или налогового агента, такие акты, действия или бездействие нарушают его права.

Частью 2 ст.137 НК РФ также установлено, что нормативные правовые акты налоговых органов могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Таким образом, НК РФ предоставлено налогоплательщикам, плательщикам сборов, налоговым агентам право обжаловать нормативные акты налоговых органов в установленном законодательством порядке в суд.

НК РФ различает порядок судебного обжалования нормативных актов налоговых органов организациями, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями.

Так, согласно абз.2 п.2 ст.138 НК РФ судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачи искового заявления в суд общей юрисдикции в соответствии с законодательством об обжаловании в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц, то есть согласно правилам, установленным гл.24.1 ГПК РСФСР.

Между тем судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (абз.1 п.2 ст.138 НК РФ).

Таким образом, НК РФ устанавливает для обжалования нормативных актов налоговых органов (на практике это нормативные акты Госналогслужбы России или МНС России) юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями порядок, отличный от установленного законодательством общего порядка обжалования нормативных актов федеральных министерств и ведомств.

На сегодняшний день сложилась достаточно обширная практика рассмотрения судами дел по искам (жалобам) налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов о признании недействительными (недействующими) нормативных актов Госналогслужбы России или МНС России. Рассмотрим некоторые из наиболее часто возникающих на практике ситуаций при рассмотрении указанной категории дел судами.

В настоящее время нередки случаи, когда юридические лица и индивидуальные предприниматели, не учитывая установленного п.2 ст.138 НК РФ особого порядка обжалования нормативных актов Госналогслужбы России или МНС России, в нарушение указанных положений п.2 ст.138 Кодекса обращаются в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном гл.24.1 ГПК РСФСР, с жалобами о признании недействительными (недействующими) нормативных актов Госналогслужбы России или МНС России.

Между тем в случае обращения юридического лица и индивидуального предпринимателя в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании недействительным (недействующим) нормативного правового акта Госналогслужбы России или МНС России, указанное дело подлежит прекращению на основании положений п.1 ст.219 ГПК РСФСР как не подлежащее рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Указанная позиция нашла свое отражение в судебной практике.

Так, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 20.10.1999 производство по делу N ГКПИ 99-688 по жалобе общества с ограниченной ответственностью о признании недействительными положений п.51.2 Инструкции Госналогслужбы России от 15.05.1995 N 30 "О порядке исчисления и уплаты налогов, поступающих в дорожные фонды" (далее - Инструкция N 30) было прекращено на основании п.1 ст.219 ГПК РСФСР.

При этом Верховный Суд Российской Федерации в Определении по делу указал, что на основании п.2 ст.138 НК РФ дела по жалобам юридических лиц об обжаловании нормативных актов Госналогслужбы России не подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

По аналогичным основаниям Верховным Судом Российской Федерации было прекращено производство по делу N ГКПИ 99-63 по жалобе университета о признании недействительными п.5 и частично п.17 Инструкции Госналогслужбы России от 20.08.1998 N 48 "О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль бюджетными организациями (учреждениями) и представления отчетности в налоговые органы".

В настоящее время нередки случаи, когда организации и индивидуальные предприниматели обращаются в арбитражные суды с исками о признании недействительными нормативных актов Госналогслужбы России, МНС России с нарушением правил о подсудности данных дел.

Статьей 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) установлено общее правило территориальности подсудности споров, подведомственных арбитражному суду.

В соответствии с п.1 ст.25 АПК РФ иск предъявляется в арбитражный суд по месту нахождения ответчика.

Исключения из указанного правила установлены ст.ст.26, 27, 29 АПК РФ, определяющими случаи предъявления исков в арбитражные суды по выбору истца, правила исключительной подсудности дел, подсудности дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение.

Дела по искам о признании недействительными нормативных актов органов исполнительной власти не относятся к делам, подсудность которых может быть определена в порядке, предусмотренном ст.ст.26, 27, 29 АПК РФ.

Таким образом, дела по искам о признании недействительными нормативных актов Госналогслужбы России или МНС России в соответствии с положениями п.1 ст.25 АПК РФ подсудны арбитражному суду по месту нахождения ответчика - МНС России, то есть Арбитражному суду г. Москвы.

В случае обращения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о признании недействительными нормативных актов Госналогслужбы России или МНС России в иные арбитражные суды указанные исковые заявления на основании положений пп.3 п.1 ст.108 АПК РФ возвращаются истцам.

В случае если арбитражным судом, которому неподсудно рассмотрение дел о признании недействительными нормативных актов Госналогслужбы России или МНС России, исковое заявление о признании недействительным нормативного акта Госналогслужбы России или МНС России все же принимается, то указанное дело на основании положений пп.1 п.2 ст.31 АПК РФ арбитражным судом, принявшим исковое заявление к производству, передается для рассмотрения в Арбитражный суд г. Москвы.

Так, Арбитражным судом Ставропольского края было принято к производству дело по иску открытого акционерного общества к МНС России о признании недействительными положений абз.2 пп."а" п.30 Инструкции Госналогслужбы России от 11.10.1995 N 39 "О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость" (далее - Инструкция N 39).

Ответчиком было заявлено ходатайство о передаче указанного дела для рассмотрения в Арбитражный суд г. Москвы.

Определением Арбитражного суда Ставропольского края от 19.10.2000 дело по иску открытого акционерного общества к МНС России о признании недействительными положений абз.2 пп."а" п.30 Инструкции N 39 по вышеуказанным основаниям было передано на рассмотрение Арбитражного суда г. Москвы.

Распространенной также является и ситуация, при которой налогоплательщики, плательщики сборов, налоговые агенты обращаются в Верховный Суд Российской Федерации, Арбитражный суд г. Москвы с требованиями о признании недействительными положений нормативных актов Госналогслужбы России или МНС России, которые ранее уже рассматривались на соответствие действующему законодательству Верховным Судом Российской Федерации, Арбитражным судом г. Москвы.

В случае если налогоплательщик, плательщик сборов, налоговый агент обратился в Верховный Суд Российской Федерации, Арбитражный суд г. Москвы с требованием о признании недействительными положений нормативного акта Госналогслужбы России или МНС России, которые уже рассматривались Верховным Судом Российской Федерации, Арбитражным судом г. Москвы, то производство по таким делам прекращается при рассмотрении дела арбитражным судом на основании п.2 ст.85 АПК РФ, при рассмотрении дела Верховным Судом Российской Федерации - на основании п.3 ст.219 ГПК РСФСР.

Так, Верховный Суд Российской Федерации Определением от 08.08.2000 прекратил производство по делу N ГКПИ 2000-480 по жалобе гражданина П. о признании недействительным абз.2 пп."а" п.30 Инструкции N 39 на основании положений п.3 ст.219 ГПК РСФСР в связи с тем, что вступившим в законную силу Решением Арбитражного суда г. Москвы от 06.06.2000 по иску закрытого акционерного общества обжалуемые истцом положения Инструкции уже были признаны соответствующими действующему законодательству.

При этом Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 08.08.2000 по делу N ГКПИ 2000-480 указал, что им при вынесении указанного Определения также было учтено, что производство по данному делу должно быть прекращено во избежание принятия взаимоисключающих судебных решений по одному и тому же вопросу и создания ситуации, делающей невозможным их исполнение.

Аналогичная позиция была изложена Верховным Судом Российской Федерации в Определении от 29.03.2000, которым на основании положений п.3 ст.219 ГПК РСФСР было прекращено производство по делу N ГКПИ 00-207 по жалобе гражданина К. о признании недействительными положений пп."а" п.12, абз.1 п.22 Инструкции N 39 в связи с тем, что Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.1997 по делу N ГКПИ 97-368 по жалобе закрытого акционерного общества положения Инструкции, оспариваемые гражданином К., уже были признаны соответствующими действующему законодательству.

Определением кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 25.05.2000 по делу N КАСС 00-207 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2000 по делу N ГКПИ 00-207 по жалобе гражданина К. было оставлено без изменения, а кассационная жалоба гражданина К. - без удовлетворения.

Примерами прекращения арбитражными судами производств по делам о признании недействительными положений нормативных актов Госналогслужбы России или МНС России, которые уже рассматривались Верховным Судом Российской Федерации, Арбитражным судом г. Москвы на основании положений п.2 ст.85 АПК РФ, могут служить следующие дела.

Закрытое акционерное общество обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском о признании недействительными положений п.21.3 Инструкции N 30.

Арбитражный суд г. Москвы решением от 21.03.2000 отказал закрытому акционерному обществу в удовлетворении требований о признании недействительным пп.21.3 вышеуказанной Инструкции.

Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда г. Москвы от 08.06.2000 решение арбитражного суда первой инстанции от 21.03.2000 было оставлено без изменения, а апелляционная жалоба истца - без удовлетворения.

Кассационная инстанция Федерального арбитражного суда Московского округа, установив, что обжалуемые положения пп.21.3 Инструкции N 30 уже были решением Арбитражного суда г. Москвы от 12.10.1999 по делу по иску открытого акционерного общества признаны соответствующими действующему законодательству, постановлением от 23.08.2000 решение арбитражного суда первой инстанции от 21.03.2000 и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции от 08.06.2000 Арбитражного суда г. Москвы по иску закрытого акционерного общества отменила, производство на основании п.2 ст.85 АПК РФ прекратила.

При этом арбитражный суд кассационной инстанции мотивировал принятое постановление о прекращении производства по делу тем, что, поскольку истцом обжалуется нормативный акт, уже являвшийся предметом обжалования в арбитражном суде, по тем же основаниям, по каким он ранее обжаловался по делу по иску открытого акционерного общества, у суда по настоящему делу (по иску закрытого акционерного общества) не имеется законных оснований для повторной проверки данной правовой нормы на соответствие ее действующему законодательству.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации Письмом от 24.11.2000 N 8024/00 отказал закрытому акционерному обществу в принесении протеста на судебные акты по данному делу, указав, что, поскольку Инструкция Госналогслужбы России от 15.05.1995 N 30 "О порядке исчисления и уплаты налогов, поступающих в дорожные фонды" имеет публично - правовой характер и затрагивает интересы всех налогоплательщиков, принятое судом решение в отношении пп.21.3 данной Инструкции имеет преюдициальное значение для других налогоплательщиков.

Аналогичная позиция изложена в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 09.08.2000 по делу по иску открытого акционерного общества о признании недействительными положений абз.14, 15, 16 п.21 Инструкции Госналогслужбы России от 11.10.1995 N 39 "О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость", в определениях Арбитражного суда г. Москвы от 19.12.2000 по делу по иску открытого акционерного общества о признании недействительным пп."а" п.12 Инструкции N 39, от 31.10.2000 по делу по иску открытого акционерного общества о признании недействительными положений абз.2 пп."а" п.30 Инструкции N 39 и других.

Подписано в печать Д.Е.Ковалевская

17.08.2001 Советник налоговой службы

II ранга

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——