"Налоговый вестник", N 8, 2001

ОБ ИЗМЕНЕНИЯХ В ПОРЯДКЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПЛАТЫ

ЗА ЗАГРЯЗНЕНИЕ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ

И ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОНТРОЛЯ ЗА ЕЕ ПОСТУПЛЕНИЕМ

1. О новом процентном соотношении в распределении платежей

В соответствии со ст.ст.9 и 27 Федерального закона от 27.12.2000 N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов направляется в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в соотношении 19 и 81%.

При этом в целях обеспечения распределения доходов согласно нормативам отчислений, установленным данным Федеральным законом, указанные платежи подлежат зачислению в полной сумме на счета органов федерального казначейства для осуществления ими распределения доходов от их уплаты в порядке межбюджетного регулирования между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами закрытых административно - территориальных образований.

Таким образом, ранее действующий порядок направления части указанных платежей в государственные экологические фонды не применяется.

2. О проблемах, связанных с исчислением платежей

и контролем за их уплатой

По всей видимости, и налоговые органы, и органы МПР России не были готовы к новой ситуации с данными платежами, когда стало ясно, что весь прежний порядок контроля за обоснованностью отражения в расчетах соответствующей налоговой базы (то есть объемов выбросов, сбросов и размещением отходов вредных веществ), осуществляемый ранее органами Госкомэкологии России, должен быть пересмотрен.

Напомним, что Указом Президента Российской Федерации от 17.05.2000 N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" был упразднен Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его функции переданы МПР России.

И до принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" в очень неспешном порядке проходила сложная процедура передачи соответствующих функций между ведомствами. Поэтому с выходом этого Федерального закона территориальные органы МПР России, толком еще не разобравшись с доставшимся им наследством от Госкомэкологии России, должны были спешно искать новые формы взаимодействия с налоговыми органами с целью решения всего комплекса вопросов, связанных с платежами, поступавшими в экологические фонды.

К числу основных проблем, возникших в начале этого года, можно отнести следующие:

- утрачен механизм контроля за целевым использованием этих платежей (то есть они растворились, по сути, в общих доходах бюджетов, что резко обострило ситуацию с финансированием различных федеральных и региональных природоохранных мероприятий и программ);

- отсутствовал порядок взыскания и зачисления сумм платежей за предыдущие периоды (то есть сумм задолженности по плате, которая ранее направлялась в экологические фонды);

- не отработан механизм установления новых лимитов и нормативов на загрязнение природной среды (учитывая не только уже случившееся в прошлом году упразднение органов Госкомэкологии, но и, как отмечалось выше, свертывание деятельности экологических фондов, которые принимали непосредственное участие в разработке и согласовании упомянутых нормативов и лимитов для различных природопользователей);

- не урегулирован порядок внесения платежей организациями, которые зарегистрированы в одном субъекте, а осуществляют загрязнение в другом;

- не выработан единый подход к вопросу о правомерности сохранения механизма корректировки платежей и установления по ним льгот региональными органами исполнительной власти для отдельных категорий плательщиков;

- не определен порядок взаимодействия территориальных органов МПР России и МНС России (то есть установление уровня компетенции каждого из этих ведомств) в осуществлении контроля за платежной базой и поступлением самих платежей;

- возникла полная неясность по порядку применения норм отдельных нормативных актов, принятых до выхода указанного выше Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год".

Анализ указанных выше проблем целесообразно начать с последнего пункта.

3. Об особенностях применения норм отдельных нормативных актов

после принятия Закона "О федеральном бюджете на 2001 год"

Законодательное изменение порядка распределения указанных платежей не затрагивает, на первый взгляд, другие вопросы, связанные с порядком их исчисления, так как это не привело к корректировкам самой налоговой базы.

Однако на самом деле реализация вышеуказанных статей Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" ведет к отмене или к приостановлению действия ряда других нормативных актов, которыми был установлен достаточно четкий экономический механизм расчета этих платежей, контроля за их целевым использованием, взаимодействия различных государственных органов (каждый из которых в пределах своей компетенции осуществлял те или иные функции контроля).

При этом непосредственно в самом Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2001 год" содержится несколько таких прямых норм. Так, в ст.7 говорится об упразднении Федерального экологического фонда Российской Федерации (далее - ФЭФ). А в Приложении N 38 к Федеральному закону (см. п.4) сказано, что действие Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" в части создания и деятельности ФЭФ приостанавливается в связи с тем, что в федеральном бюджете не предусмотрено выделение на него соответствующих средств.

Что же касается территориальных экологических фондов, то они, видимо, находятся на грани самороспуска, так как лишились основных источников своего существования в виде поступавших в них ранее 90% платежей за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов.

При этом ряд нормативных актов, принятых на уровне Правительства РФ, которыми регулируются механизм образования территориальных фондов и другие вопросы, связанные с экономическим механизмом исчисления платежей, еще не отменен. К ним относятся Постановления Правительства РФ: от 29.06.1992 N 442 "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации"; от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

Сразу же следует уточнить, что и до выхода Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" механизм образования экологических фондов, предусмотренный указанным выше Постановлением Правительства РФ от 29.06.1992 N 442, уже не соответствовал нормам Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) и Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ).

Так, в соответствии со ст.144 БК РФ в состав государственных внебюджетных фондов включены только Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения. Что же касается целевого бюджетного фонда, то в ст.17 БК РФ ему дано следующее определение: это - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете (то есть по существу без образования юридического лица).

Но, как уже отмечалось выше, ФЭФ не только не включен теперь в состав бюджета, но и вовсе упразднен.

Далее, ст.118 ГК РФ предусмотрено, что фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Понятно, что платежи за загрязнение природной среды, установленные федеральным законодательством (то есть государством), никак не могут быть отнесены к добровольным имущественным взносам. И даже после возможного изменения в дальнейшем статуса какого-либо экологического фонда (скажем, его преобразования в учреждение, некоммерческую организацию, унитарное предприятие) правовых оснований направления в него каких-либо налогов и сборов (включая плату за загрязнение природной среды) не имеется (в том числе и при новых изменениях в законодательстве по части целевого направления этих и иных платежей).

Поэтому, анализируя попытки сохранения в настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации экологических фондов, следует иметь в виду, что даже при определении их статуса в виде целевых бюджетных, это не означает автоматического направления в них 81% платежей. Иными словами, органы федерального казначейства, как показала практика, в любом случае направят причитающуюся часть средств не на счет этого фонда (пусть даже и бюджетного), а на конкретный балансовый счет (см. Приказ Минфина России от 29.12.2000 N 420 "О перечне налогов и сборов, подлежащих зачислению на балансовый счет 40101 "Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации").

В этом Приказе указан специальный код бюджетной классификации 1050600 "Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов".

Отдельно следует упомянуть действующую норму Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" (см. ст.87), которая предусматривает направление в экологические фонды сумм, полученных по искам о возмещении вреда и от взимания штрафов за экологические правонарушения, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции. Пока эти средства, продолжая поступать в территориальные фонды и в текущем году, по существу являются единственными источниками извне, которые пополняют счета фондов.

Кроме того, незначительная часть средств поступала (и, видимо, поступает сейчас) в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств в деятельности предприятий и иных юридических лиц; инвалютных поступлений от иностранных юридических и физических лиц; добровольных взносов организаций и граждан, в том числе иностранных юридических и физических лиц; платы за консультационные, экспертные и другие услуги.

Что касается вышеуказанного Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", то оно также, по нашему мнению, заслуживает существенной переработки.

Во-первых, этим Постановлением предоставлено право органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации понижать размеры платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации. Эта норма не соответствует положениям части первой НК РФ, которыми предусмотрено, что льготы по налогам и сборам устанавливаются законодательством о налогах и сборах (см. ст.56).

Во-вторых, эти органы могли осуществлять корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей. При этом на практике корректировка производилась только по той части платежей, которая направлялась в экологические фонды. В связи с тем что в настоящее время в эти фонды уже не предусмотрено направление платежей, то и правомерность сохранения механизма корректировки вызывает сомнения. По существу это также является определенным видом льготы по платежам, которая не предусмотрена ни Законом РФ "Об охране окружающей природной среды", ни НК РФ.

Так, в соответствии со ст.4 НК РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Кроме того, ст.56 НК РФ предусмотрено, что нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера.

Таким образом, Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 может применяться в части, не противоречащей нормам НК РФ.

Как полагают некоторые эксперты, решение вопроса о корректировке этих платежей и предоставлении иных льгот той или иной категории плательщиков может быть осуществлено путем внесения изменений в закон о бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации - в части той суммы платы, которая направляется в данный бюджет. Более того, предполагается, что эти поправки в региональный закон о бюджете, принятые, например во II квартале текущего года, могут предусматривать освобождение от платы с начала года. И основанием для этого служит ст.5 НК РФ, позволяющая улучшать положение налогоплательщиков, так сказать, "задним числом".

Однако следует иметь в виду следующее.

Пленумом ВАС РФ (см. п.5 Постановления от 28.02.2001 N 5) определено, что при применении норм об обратной силе актов законодательства о налогах и сборах судам необходимо учитывать, что п.3 ст.5 НК РФ придает обратную силу не любым актам, улучшающим положение налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, а лишь тем из них, которые устраняют или смягчают ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах либо устанавливают дополнительные гарантии защиты прав названных выше лиц.

К другим нормативным актам, которые полностью или частично вошли в противоречие с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год", можно также отнести:

- Инструктивно - методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденные 26.01.1993 МПР России по согласованию с Минэкономики России и Минфином России (зарегистрировано Минюстом России 24.03.1993, регистр. N 190).

- совместный Приказ Госкомэкологии от 04.02.1998 N 64 и Госналогслужбы России от 05.02.1998 N АП-3-04/19 "Об усилении взаимодействия государственных налоговых органов и государственных природоохранных органов".

Эти нормативные акты нуждаются в серьезной и оперативной переработке с целью решения возникших проблем, о которых уже частично было сказано выше.

4. Об отдельных нормативных актах, принятых в развитие

Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год"

Решение вышеуказанных проблем требует, по нашему мнению, как принятия дополнений в действующие нормативные акты и Инструктивно - методические указания, так и разработки новых. При этом отдельные министерства и ведомства уже выпустили некоторые разъяснения по данным вопросам.

В частности, в Письме МНС России от 18.01.2001 N ВТ-6-04/38@ после ссылки на уже упомянутые выше ст.ст.9 и 27 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" подчеркнуто, что ранее действующий порядок направления части указанных платежей в государственные экологические фонды не применяется.

Кроме того, отмечено, что в настоящее время в МНС России ведется работа по разработке и утверждению новой формы декларации по этим платежам. И до утверждения в установленном порядке этой формы декларации территориальные налоговые органы принимают от соответствующих налогоплательщиков расчеты по всей начисленной сумме платежей (то есть 100%) по ранее утвержденным формам. При проведении данной работы следует обеспечить необходимое взаимодействие с территориальными органами МПР России, учитывая, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.09.2000 N 726 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации" МПР России утверждает нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимиты размещения отходов, допустимые уровни воздействия на окружающую природную среду. Этим Постановлением предусмотрено, что МПР России организует и осуществляет выдачу, приостановление действия и аннулирование лицензий (разрешений) на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и другие вредные физические воздействия на нее.

В связи с тем, что определение размеров платежей за загрязнение природной среды связано с наличием вышеуказанных лицензий (разрешений), при постановке на учет новых налогоплательщиков, а также при принятии от организаций соответствующих расчетов (деклараций) по плате налоговые органы должны удостовериться в наличии или отсутствии лицензий (разрешений), выдаваемых в настоящее время органами МПР России. Следует также проверять сроки действия ранее выданных органами Госкомэкологии России разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду.

В свою очередь Минфином России еще раньше (см. Письмо от 29.12.2000 N 3-01-08/524) было дано указание органам федерального казначейства начиная с 1 января 2001 г. перечислять платежи за загрязнение природной среды, рассчитываемые за фактические объемы загрязнения, произведенные в 2000 г., в пропорциях, установленных Законом "О федеральном бюджете на 2001 год". Однако в этих указаниях не были оговорены случаи, в каких пропорциях и куда должны перечисляться платежи, вносимые организациями в счет погашения задолженности в экологические фонды, а также в каком порядке вносятся доначисленные суммы этих платежей по результатам документальных проверок и перерасчетам за прошедшие периоды.

Дело в том, что в самом Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2001 год" (см. ст.9) установлено, что в доходах федерального бюджета учитываются средства, поступающие от налогоплательщиков в счет погашения задолженности, образовавшейся на 1 января 2001 г., по доходам, которые в соответствии с законодательством до 1 января 2001 г. являлись источниками формирования других федеральных целевых бюджетных фондов.

Однако под это определение попадает только ФЭФ, а не территориальные экологические фонды, так как они не являлись подразделениями ФЭФ, а значит, никогда не были федеральными структурами (при этом многие из них так и остались внебюджетными).

Несколько позднее уже совместным Письмом Минфина России (N 3-01-01/01-59) и МНС России (N ФС-6-09/122) от 09.02.2001 было разъяснено, что по регулирующим доходам от уплаты налогов в счет погашения недоимки и по доначисленным суммам налогов по результатам документальных проверок и перерасчетам за прошедшие периоды применяются нормативы отчислений доходов в бюджеты разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, установленные Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год".

Данная норма относится и к платежам за загрязнение природной среды, так как в этом совместном Письме также дана отсылка к перечню налогов и сборов, подлежащих обязательному зачислению на балансовый счет N 40101 "Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации" (см. вышеупомянутый Приказ Минфина России от 29.12.2000 N 420).

Совместным Приказом МПР России и МНС России от 22.03.2001 N 239/БГ-304/90 "О совместной деятельности МПР России и МНС России в осуществлении сбора платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду" предусмотрено следующее.

Территориальные органы МПР России обеспечивают заключение в установленном порядке соглашений о взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администрациями муниципальных образований по вопросам осуществления контроля за соблюдением организациями и индивидуальными предпринимателями установленных лимитов вредного воздействия на окружающую природную среду, контроля за достоверностью физических показателей, используемых для расчета платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду.

Кроме того, органы МПР России должны в срок до 1 июня 2001 г. осуществить выверку задолженности (переплаты) по указанным платежам с организациями, перечислявшими ранее платежи в экологические фонды, по состоянию на дату проведения сверки расчетов.

По всей видимости, необходимость проведения указанной работы в столь сжатые сроки вызвала много проблем на местах.

По вышеуказанному Приказу МПР России и МНС России выверка задолженности по платежам (или сумм переплаты) должна производиться по всему кругу плательщиков (то есть независимо от сумм вносимых платежей, а во многих регионах количество плательщиков превышает несколько тысяч).

Если ранее работа с этими плательщиками организовывалась Госкомэкологии России, имевшим свои территориальные органы не только на уровне субъекта Российской Федерации, но и на городском, районном и межрайонном уровне (в этой работе также активно участвовал и аппарат соответствующих экологических фондов), то территориальная структура МПР России заканчивается уже субъектом Российской Федерации.

Выше уже говорилось о необходимости переработки Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

К сожалению, решение по данному вопросу принято по истечении уже трех месяцев после вступления в силу Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" и, по нашему мнению, очень запоздало. Тем не менее Постановлением Правительства РФ от 30.03.2001 N 255 утвержден график подготовки нормативных правовых актов Правительства РФ, необходимых для реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год".

Пунктом 4 указанного графика предусмотрено в месячный срок МПР России, Минфину России, МНС России и Минюсту России подготовить изменения в Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632.

Целесообразно также отметить следующее.

В ходе проходящего в настоящее время достаточно длительного и сложного организационного периода передачи между ведомствами соответствующих функций (в том числе сведений о плательщиках и другой информационной базы) постоянно возникают вопросы о правомерности действия ранее выданных разрешительных документов на природопользование; о порядке установления норм и лимитов воздействия на природную среду; о порядке определения налогооблагаемой базы и согласованию расчетов платежей.

Вышеупомянутым Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25.09.2000 N 726, предусмотрено, что МПР России осуществляет руководство и общее методическое обеспечение работ по нормированию уровня (определению лимитов) различных видов вредного воздействия на природную среду, а также организует выдачу, приостановление действия и аннулирование лицензий (разрешений) на право осуществлять указанные виды вредного воздействия и некоторые другие функции, ранее закрепленные за Госкомэкологии России.

Данное Положение подразумевает, что решение конкретных вопросов МПР России вправе закрепить как федеральный орган за своими территориальными органами. На практике это означает, что функции конкретного регионального Комитета по охране природы (в частности по установлению лимитов на природопользование, выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов) передаются соответствующему территориальному органу МПР России.

При этом следует иметь в виду, что ранее выданные разрешения, а также установленные лимиты и нормативы сохраняют свое действие до установленного срока их действия.

Однако МПР России и его территориальные органы в пределах своей компетенции вправе пересмотреть указанные лимиты и нормативы, но лишь при переоформлении соответствующих документов в официальном порядке.

Подписано в печать В.В.Лебедев

17.07.2001

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——