"Финансовая газета. Региональный выпуск", N 40, 2000

ПОРЯДОК ОБРАЗОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ ФОНДОВ ПО ОХРАНЕ И ВОССТАНОВЛЕНИЮ

ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

(Продолжение. Начало см. "Финансовая газета.

Региональный выпуск", N N 35, 37, 2000)

Федеральный экологический фонд Российской Федерации

Создание этого Фонда было предусмотрено Законом РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" (в ред. Законов Российской Федерации от 21.02.1992 N 2397-1, от 02.06.1993 N 5076-1), но более четкий механизм образования и функционирования данного Фонда был реализован Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.1992 N 442 "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации". В соответствии с этим Постановлением Федеральный экологический фонд (далее - ФЭФ) является самостоятельным государственным внебюджетным учреждением, обладает правами юридического лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета.

Средства ФЭФ формируются за счет платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений, а также сумм, полученных по искам о возмещении вреда и от взимания штрафов за экологические правонарушения, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции в размере 10% от общей суммы указанных поступлений, направляемых во внебюджетные экологические фонды.

Кроме того, в ФЭФ могут поступать средства, полученные в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств в деятельности предприятий и иных юридических лиц; инвалютных поступлений от иностранных юридических и физических лиц; добровольных взносов организаций и граждан, в том числе иностранных юридических и физических лиц; платы за консультационные, экспертные и другие услуги.

Руководство деятельностью ФЭФ осуществляет правление. Исполнительным органом Фонда является дирекция.

За годы, прошедшие с момента образования Фонда, в определенной мере изменились как его статус, так и порядок поступления в него средств. Так, в 1995 г. средства ФЭФ были консолидированы в бюджете (см. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1995 год"). В последующих законах о бюджете на соответствующие годы подтверждалась консолидация средств Фонда в бюджет. Более того, этими же законами рекомендовалось провести консолидацию в бюджетах субъектов Российской Федерации средств территориальных экологических фондов. Однако изменения в Закон "Об охране окружающей природной среды" и в Положение о Федеральном экологическом фонде Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.1992 N 442, не были внесены. Средства фонда по-прежнему распределялись на основе решений правления Фонда, а оперативной деятельностью продолжала руководить дирекция.

Такое положение сохранялось до вступления в силу Налогового кодекса Российской Федерации с 1 января 1999 г. и Бюджетного кодекса Российской Федерации с 1 января 2000 г. Сразу выявились противоречия многих норм нормативных актов, регулирующих деятельность экологических фондов (в том числе ФЭФ) с указанными базовыми законами о налогах и бюджете. В частности:

Фонд является некоммерческой организацией, юридическим лицом (имеет правление, работающее на общественных началах, исполнительную дирекцию) и одновременно - целевым бюджетным фондом по закону о бюджете, что противоречит ст.17 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

средства Фонда консолидированы в бюджете с 1995 г., но проведение финансовых операций по его счетам не осуществляется через органы казначейства;

Законом "Об охране окружающей природной среды" правовой статус Фонда определен как внебюджетный, что противоречит ст.144 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, законодательством не урегулированы вопросы формирования доходов ФЭФ. Так, платежи в экологические фонды установлены и Законом "Об охране окружающей природной среды" и другими нормативными актами, принятыми в его развитие, но не предусмотрены налоговым законодательством.

В региональных экологических фондах возникали и более серьезные проблемы. Субъекты Российской Федерации создавали как внебюджетные, так и бюджетные фонды. Но, по мнению многих экспертов, после вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г., принятие решений об организационной форме федеральных финансовых сборов уже не находится в их компетенции. Так, согласно ст.124 ГК РФ субъекты Российской Федерации, муниципальные образования могут образовывать организации под названием "фонд", средства которых формируются только на добровольной основе, а не в результате принудительного изъятия у других организаций, в данном случае - вносящих платежи за загрязнение природной среды. Органы местного самоуправления не входят в государственную систему управления, а местные экологические фонды уже не являются частью единой системы.

Таким образом, гражданско - правовой статус экологических фондов непонятен: "учреждение" (ст.120 ГК РФ) или "фонд" (ст.118 ГК РФ). Если учреждение, то в соответствии со ст.296 ГК РФ средства, единожды переданные государством своему учреждению, должны находиться в его оперативном управлении и работать на государство. А в соответствии со ст.298 ГК РФ средства учреждения, полученные от деятельности, приносящей доходы, при отсутствии иного регулирования, становятся собственностью учреждения и поступают в его самостоятельное распоряжение. Указанные средства таким образом выводятся из государственной финансовой сферы и превращаются в частные средства.

В настоящее время из 88 территориальных фондов 33 имеют гражданско - правовой статус некоммерческой организации, 69 из 88 фондов остаются внебюджетными, но при этом имеют возможность постоянно использовать значительные государственные средства, которые по действующему законодательству в обязательном порядке перечисляются в эти фонды. Данные средства могут быть использованы для получения доходов за счет оборотов на финансовом рынке и получения дивидендов от долевого использования в деятельности различных организаций, функционирующих при участии фондов.

Особенности поступления платежей в Фонд

До 1999 г. схема формирования доходов ФЭФ практически не менялась. Основную долю в этих доходах составляли отчисления платы за загрязнение природной среды (10%), которые направляли в ФЭФ территориальные экологические фонды.

Однако ст.71 Федерального закона от 31.12.1999 N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" был установлен несколько иной порядок, когда природопользователи стали напрямую (т.е. минуя территориальные фонды) перечислять 10% средств в ФЭФ.

Статьей 82 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" также предусмотрено, что в 2000 г. 10% сумм, которые должны перечисляться организациями и гражданами в государственные экологические фонды, направляются в Федеральный экологический фонд и используются в целях реализации природоохранных мероприятий федерального значения, а 90% перечисляется согласно действующему порядку в территориальные государственные экологические фонды.

Из-за определенного изменения механизма перечисления платежей за загрязнение природной среды до настоящего времени продолжают поступать вопросы о порядке распределении этой платы между бюджетом и фондами, так как некоторые налогоплательщики и даже работники государственных органов ошибочно полагают, что при расчете с федеральным бюджетом организации теперь должны перечислять плату только в Федеральный экологический фонд, а направляемые ими раннее 10% в доход федерального бюджета теперь перечисляются в территориальные экологические фонды в виде оставшейся суммы, т.е. 90%.

Поясним, что и в 1999 г. (см. ст.ст.11 и 19 Закона "О федеральном бюджете на 1999 год"), и в 2000 г. предусмотрено поступление этих платежей как в бюджет, так и в консолидированный в него ФЭФ. Так, в 2000 г. предполагается поступление в Федеральный экологический фонд 10 млн руб. (см. ст.8 Закона N 227-ФЗ). Кроме того, должны поступить 349 млн руб. платы за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов (см. ст.29 Закона N 227-ФЗ).

Схема распределения платежей выглядит следующим образом:

в федеральный бюджет - 10%;

в экологические фонды - 90% (в том числе в Федеральный фонд - 10%; в территориальные фонды - 90%, т.е. оставшаяся сумма после перечисления в бюджет заново принимается за 100% и распределяется в указанной пропорции между фондами разного уровня).

Следует иметь в виду, что в настоящее время распределение указанных средств производится через счета, открытые в органах федерального казначейства в порядке, предусмотренном совместным Письмом Минфина России от 06.01.2000 N 03-01-12/07-2 и МНС России N ФС-6-09/10 (с изм. и доп. от 28.01.2000) "О зачислении налогов и сборов на счет N 40101 и их распределении в порядке межбюджетного регулирования".

Поступления сумм исков и штрафов в Фонд

Так как экологические платежи поступают как в бюджет, так и в экологические фонды, достаточно часто возникают вопросы о санкциях за нарушения природоохранного законодательства.

В ст.21 Закона "Об охране окружающей природной среды" предусмотрено, что суммы, полученные по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические нарушения поступают только в экологические фонды.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 29.06.1992 N 442 также предусмотрено формирование средств ФЭФ за счет сумм этих исков и штрафов в размере 10% от их общей суммы, поступающей в территориальные фонды.

Как видим, в этом перечне не указаны суммы пеней за несвоевременное перечисление платежей в территориальные фонды, что постоянно создает трудности в каждом региональном фонде при определении им конкретной доли средств, подлежащей перечислению в ФЭФ.

Что же касается расшифровки видов экологических правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность в виде штрафов, налагаемых на должностных лиц, то она приведена в ст.84 Закона "Об охране окружающей природной среды". Это, в частности, несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества охраны окружающей среды; нарушение установленных правил и порядка добывания, сбора, заготовки объектов животного и растительного мира; превышение установленных нормативов предельно допустимых уровней вредного воздействия на окружающую среду; невыполнение обязательных мер по восстановлению нарушенной природной среды и воспроизводству природных ресурсов.

В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (в ред. от 02.01.2000 N 4-ФЗ) ответственность за нарушения правил пользования животным и растительном миром, а также несоблюдение установленных экологических норм предусмотрена, в частности, статьями 57.1. Нарушение правил захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне Российской Федерации; 77. Выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения и вредное физическое воздействие на атмосферный воздух; 78. Ввод в эксплуатацию предприятий без соблюдения требований по охране атмосферного воздуха; 79. Нарушение правил эксплуатации, а также неиспользование оборудования для очистки выбросов в атмосферу; 80. Выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах; 81. Эксплуатация автомототранспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах; 82. Несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходов; 83. Нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, повлекшее или могущее повлечь загрязнение атмосферного воздуха; 84. Невыполнение предписаний органов, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха; 84.5. Невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа Российской Федерации или должностных лиц органов охраны исключительной экономической зоны Российской Федерации и другими статьями.

Суммы по искам о возмещении вреда, причиненного природной среде, перечисляются в соответствующий фонд добровольно или по решению суда (арбитражного суда). Отчисления в размере 10% от этих сумм, как уже указывалось, также направляются в ФЭФ.

Права ФЭФ и территориальных фондов

по контролю за поступлением средств

и применением соответствующих финансовых санкций

Есть разные формы участия природоохранных и иных органов в контроле за поступлением платежей в экологические фонды. Эти формы не всегда предусматривают применение всеми органами, участвующими в осуществлении такого контроля, права направлять требования об уплате данных платежей или применять финансовые санкции к организациям, нарушающим порядок расчета и внесения платежей в фонды.

Нормы природоохранного и налогового законодательства по-разному регулируют данные вопросы. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 29.06.1992 N 442 указано, что исполнительные органы экологических фондов субъектов Российской Федерации, местных экологических фондов осуществляют контроль за переводом денежных средств в Федеральный экологический фонд Российской Федерации и после окончания календарного полугодия представляют в этот Фонд информацию о поступлениях на их счета денежных средств.

Во всех других нормативных актах, регулирующих порядок направления платежей в фонды, функции контроля были возложены на органы Госкомэкологии России. А в связи с упразднением указанного государственного органа эти функции, возможно, будут осуществлять органы МПР России (см. Указ Президента Российской Федерации от 17.05.2000 N 867).

Таким образом, по законодательству, принятому до вступления в силу Налогового кодекса Российской Федерации, органы и Федерального, и территориальных фондов практически не имеют реальных возможностей самостоятельно применять какие-либо меры экономического воздействия на организации, нарушающие порядок перечисления платежей.

Рассмотрим соответствующие нормы НК РФ применительно к органам экологических фондов.

Участниками налоговых отношений в соответствии со ст.9 НК РФ являются помимо МНС России, Минфина России, ГТК России (включая их подразделения) и органы государственных внебюджетных фондов. Они в определенных Кодексом случаях обладают полномочиями налоговых органов (ст.ст.30 и 34.1).

Согласно п.3 ст.30 НК РФ органы государственных внебюджетных фондов "действуют в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации".

В п.7 ст.61 и п.3 ст.72 НК РФ указано, что правила, предусмотренные главами 9 и 11, применяются также в отношении изменения срока уплаты и способа обеспечения исполнения обязательств по уплате налога и сбора в государственные внебюджетные фонды. Здесь же отмечено, что "при этом органы государственных внебюджетных фондов, осуществляющие контроль за уплатой этих налогов и сборов, пользуются правами и несут обязанности налоговых органов". Но ст.34.1 НК РФ содержит существенную оговорку: данным правом эти органы обладают только в тех случаях, когда "законодательством о налогах и сборах на органы государственных внебюджетных фондов возложены обязанности по налоговому контролю".

В настоящее время ни одним действующим законодательным актом на органы внебюджетных государственных экологических фондов не возложены задачи по налоговому контролю. Таким образом, эти органы не могут пользоваться правами и нести обязанности налоговых органов, предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.

(Окончание см. "Финансовая газета. Региональный выпуск",

N 41, 2000)

Подписано в печать В.Ершов

04.10.2000 Советник налоговой службы

I ранга

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——