"Финансовая газета. Региональный выпуск", N 35, 2000

ПОРЯДОК ОБРАЗОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ ФОНДОВ ПО ОХРАНЕ

И ВОССТАНОВЛЕНИЮ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

В соответствии с действующим законодательством многие виды использования природных ресурсов являются платными. Например, только плата за пользование недрами включает в себя несколько платежей:

за добычу различных видов углеводородного сырья - нефти, газа;

за право пользования недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

за право на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых;

за право на разведку месторождений полезных ископаемых.

Плата за пользование водными объектами включает в себя 6 видов платежей. Кроме того, установлены платежи за пользование объектами животного мира, за загрязнение природной среды, за пользование лесным фондом.

Указанные ресурсные платежи являются неотъемлемой частью налоговой системы. Они достаточно сложны и специфичны. Каждый их вид (плата за пользование недрами, землей, лесными и водными ресурсами, животным миром, за загрязнение природной среды), как указано выше, разделяется на отдельные блоки. Многогранны и отраслевые особенности в использовании природных ресурсов (нефтедобывающая, угольная, газовая, золотодобывающая, химическая, лесная и др.).

Дополнительные сложности в порядок перечисления и целевого использования ресурсных платежей создает наличие различных бюджетных и внебюджетных фондов, в которые направляется часть платы за пользование отдельными видами природных ресурсов и деятельность которых регулируется несколькими нормативными актами.

Основополагающим нормативным актом в сфере бюджетного законодательства, т.е. Федеральным законом от 31.12.1999 N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" (ст.8), обеспечено функционирование таких целевых бюджетных фондов в сфере пользования и охраны природных ресурсов, как:

Федеральный фонд воспроизводства минерально - сырьевой базы;

Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

Фонд по охране озера Байкал.

Многие из указанных фондов созданы достаточно давно (некоторые существуют уже свыше 8 лет). За время их деятельности менялся как их статус, так и порядок поступления в них средств. Работа по совершенствованию экономического механизма деятельности некоторых фондов еще продолжается. Поэтому в настоящее время возникают вопросы о правомерности применения той или иной нормы налогового и бюджетного законодательства в части деятельности указанных фондов.

Мы рассмотрим порядок образования таких фондов, поступления в них соответствующих средств, их расходования и обеспечения целевого использования, а также проблемы функционирования фондов в связи с вступлением в силу Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации.

Фонд воспроизводства минерально - сырьевой базы

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 25.02.1993 N 4546-1 было впервые утверждено Положение о Государственном внебюджетном фонде воспроизводства минерально - сырьевой базы Российской Федерации (см. данное Положение в ред. Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 14.05.1993 N 4968-1). Положение о Фонде было принято в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах", который вступил в силу несколько раньше указанного Постановления Верховного Совета Российской Федерации.

Основными суммами средств, которые должны были поступать в данный Фонд, являлись отчисления на воспроизводство минерально - сырьевой базы (далее - отчисления ВМСБ).

Как следовало из ст.44 принятого 21.02.1992 N 2395-1 Закона "О недрах", отчисления, взимаемые с пользователей недр, осуществляющих добычу всех видов полезных ископаемых, должны были поступать в Государственный внебюджетный фонд воспроизводства минерально - сырьевой базы Российской Федерации, а средства Фонда - использоваться для финансирования региональных геолого - съемочных, научно - исследовательских и других работ, связанных с геологическим изучением недр, поиском и оценкой месторождений полезных ископаемых, а также для завершения разведки месторождений полезных ископаемых по проектам, утвержденным до введения в действие этого Закона. Предполагалось также, что кроме отчислений ВМСБ средства Фонда будут образовываться и за счет других источников (п.1 разд.II Положения о Фонде), в том числе:

платы иностранными и отечественными инвесторами за информацию о недрах, полученную за счет средств федерального бюджета Российской Федерации или средств Фонда;

доходов от проведения конкурсов и аукционов по предоставлению прав на пользование недрами;

сборов за выдачу лицензий на право пользования недрами, взимаемых Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр и его территориальными подразделениями в установленном порядке (в настоящее время - МПР России);

добровольных взносов предприятий на осуществление единой технической политики проведения геолого - разведочных работ;

других поступлений.

Однако в 1993 г. и вплоть до 1997 г. Государственный внебюджетный фонд воспроизводства минерально - сырьевой базы создан не был. Отчисления ВМСБ направлялись в федеральный бюджет в соответствии с законами о федеральном бюджете на 1994 - 1996 гг. (остальные средства формирования Фонда, такие, как платежи за геологическую информацию и сборы за выдачу лицензий на право пользования недрами, поступали в органы Роскомнедр (в настоящее время - Министерство природных ресурсов Российской Федерации)).

Само Положение о Фонде, утвержденное указанным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 25.02.1993 N 4546-1, отменено не было. А ставки отчислений, указанные в этом Постановлении, на практике применялись даже после того, как Федеральным законом от 03.03.1995 N 27-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах" в ст.44 было внесено изменение о том, что размеры отчислений на воспроизводство минерально - сырьевой базы устанавливаются Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.

Напомним, ранее было указано, что размеры отчислений на воспроизводство минерально - сырьевой базы, порядок их взимания, распределения и использования устанавливаются Верховным Советом Российской Федерации. Только к концу 1995 г. был принят Федеральный закон от 30.12.1995 N 224-ФЗ "О ставках отчислений на воспроизводство минерально - сырьевой базы". Кроме того, в Положении о Фонде предусматривались отдельные льготы, которых не было в Законе "О недрах". Например, в соответствии с Положением не должны были взиматься отчисления ВМСБ:

с реализованных компонентов, попутно извлеченных при добыче нефти, газа, конденсата, угля и горючих сланцев, с редких и рассеянных элементов, благородных металлов, извлеченных при переработке комплексных руд черных, цветных, редких металлов, а также с продукции, полученной при переработке вскрышных и вмещающих пород;

с реализованных полезных ископаемых, добытых на месторождениях, по которым недропользователями полностью оплачена геологическая информация, оцениваемая затратами на геологическое изучение недр по данному месторождению.

В связи с этим налоговым органам приходилось неоднократно разъяснять, в частности, следующее.

Статьей 44 Закона "О недрах" (в редакции от 03.03.1995) действительно предусмотрено освобождение от отчислений ВМСБ пользователей недр, осуществивших за счет собственных средств поиски и разведку разрабатываемых ими месторождений или полностью возместивших все расходы государства на поиски и разведку соответствующего количества запасов полезных ископаемых. Однако такое освобождение производится в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Поскольку такого порядка не было до 1997 г. (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.1996 N 597), то и право на получение данной льготы не могло быть реализовано.

Отметим также, что, поскольку Фонд реально не был создан, во всех новых редакциях Закона "О недрах" вплоть до 1997 г. упоминание о Фонде воспроизводства минерально - сырьевой базы было исключено.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 17.05.1996 N 597, в котором конкретизировался порядок использования отчислений на воспроизводство минерально - сырьевой базы и освобождения пользователей недр от указанных отчислений, Фонд также не упоминался. В соответствии с этим Постановлением отчисления ВМСБ направлялись в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации и использовались только по целевому назначению для финансирования работ по государственному геологическому изучению недр и воспроизводству минерально - сырьевой базы.

Часть отчислений (из направляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации по представлению территориальных подразделений Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр) передавалась добывающим организациям и предприятиям, самостоятельно проводящим работы по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально - сырьевой базы. Основанием для распределения отчислений, направляемых в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации (в том числе передаваемых добывающим организациям и предприятиям), являлись соответствующие федеральные и территориальные государственные программы.

В Законе "О недрах" неоднократно упоминаются государственный фонд недр и система федерального и территориальных фондов геологической информации.

Государственный фонд недр составляют используемые участки и неиспользуемые части недр в пределах государственных границ Российской Федерации и континентального шельфа.

В Фонд геологической информации (ФГИ) поступает геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр, как правило, за счет государственных средств. Поэтому такая информация является государственной собственностью и представляется пользователем недр по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, осуществляющие ее хранение и систематизацию.

Федеральный ФГИ является самостоятельной организацией (юридическим лицом), хотя и функционирует в составе МПР России. Деятельность его регулируется нормативными актами этого Министерства. На региональном уровне данные фонды также являются отдельными структурными подразделениями в составе территориальных органов МПР России.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.1996 N 215 утвержден Порядок представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации. В соответствии с Порядком территориальный фонд геологической информации по данным государственной отчетности недропользователей составляет территориальный баланс запасов полезных ископаемых и представляет его федеральному Фонду геологической информации.

Федеральный Фонд геологической информации по данным государственной отчетности организаций, территориальных балансов запасов полезных ископаемых и результатам государственной экспертизы запасов полезных ископаемых осуществляет составление, ведение и издание государственного баланса запасов полезных ископаемых и ежегодно подготавливает и представляет органам государственной власти Российской Федерации сводные данные по Российской Федерации и ее субъектам о состоянии и изменении запасов важнейших твердых полезных ископаемых, нефти и газа.

Кроме того, данный федеральный Фонд осуществляет разработку и внедрение методологии учета месторождений и запасов полезных ископаемых и координирует работу по представлению государственной отчетности о состоянии и использовании минерально - сырьевых ресурсов России.

Отметим также, что, хотя создание этих фондов входит в компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования отношений недропользования, сам порядок и условия использования геологической информации, полученной за счет государственных средств, определяются федеральным органом управления государственным фондом недр (в настоящее время этим органом является МПР России).

(Продолжение см. "Финансовая газета. Региональный выпуск",

N 37, 2000)

Подписано в печать В.Ершов

30.08.2000 Советник налоговой службы

I ранга

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——