"Финансовая газета. Региональный выпуск", N 30, 2000

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, СВЯЗАННЫХ С ПРИМЕНЕНИЕМ

БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА И НОВОЙ ИНСТРУКЦИИ

ПО БУХГАЛТЕРСКОМУ УЧЕТУ В БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ

Введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) (от 31.07.1998 N 145-ФЗ, с изм. и доп. от 31.12.1999) - важный шаг в совершенствовании бюджетного процесса. Однако, по мнению многих специалистов, некоторые понятия и термины, используемые в бюджетной практике, не представлены в Кодексе, а те, которые в нем используются, необходимо уточнить или рассмотреть более подробно. Например, в гл.1 Кодекса не нашли отражения такие понятия, как бюджетная инициатива, бюджетные полномочия, гарантия бюджетных прав, бюджетное финансирование, бюджетная компетенция, фонд финансовой поддержки бюджетов нижестоящего уровня, трансферт, кассовое исполнение бюджета.

Одним из основных изменений в бюджетном процессе, оказавшем влияние на организацию бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях, стал переход на казначейскую систему исполнения бюджета. С 1 января 2000 г. эта система затрагивает не только федеральные бюджетные учреждения, но и бюджетные учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Казначейская система исполнения бюджета принципиально меняет процедуру исполнения бюджета, а также организацию бухгалтерского учета и содержание объектов учета в бюджетных учреждениях. Теперь в них наряду с бюджетными ассигнованиями подлежат учету лимиты бюджетных обязательств, принятые денежные обязательства за счет средств бюджета, объемы финансирования и кассовые расходы.

В новой Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях (далее - Инструкция), утвержденной Приказом Минфина России от 30.12.1999 N 107н, даны основные понятия, используемые при организации бухгалтерского учета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В Инструкции сформулировано определение лицевого счета, под которым понимается регистр аналитического учета органа казначейства, предназначенный для отражения в учете лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования и кассовых расходов, осуществляемых в процессе исполнения расходов соответствующего бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями.

Лимиты бюджетных обязательств представляют собой предельный объем прав получателя на принятие им денежных обязательств, оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета.

Под принятием денежных обязательств за счет средств бюджета понимается заключение получателем договоров (соглашений, контрактов) на выполнение работ (услуг) с исполнителями работ (услуг) в пределах лимитов бюджетных обязательств.

В соответствии с определением, данным в Инструкции, под объемом финансирования расходов понимается объем прав получателя на оплату принятых в установленном порядке денежных и иных обязательств за счет средств бюджета, в пределах которых органы, исполняющие соответствующие бюджеты, осуществляют кассовые расходы по поручению получателя.

К сожалению, определения участников бюджетного процесса, главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, данные в Кодексе (разд.V, гл.18) и Инструкции (п.2), не совпадают, что может привести к различному толкованию. В Кодексе главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти или орган местного самоуправления, а получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация. Такое определение участников бюджетного процесса неверно, так как распорядителями и получателями средств являются должностные лица (а не сами органы власти и организации), возглавляющие министерства, ведомства, учреждения и организации и подписывающие сметы и бухгалтерские документы. Кроме того, неправомерно определять получателя бюджетных средств через бюджетное учреждение. Получателями бюджетных средств могут быть коммерческие и некоммерческие (причем необязательно бюджетные) организации. Таким образом, определение, приведенное в Кодексе, сужает состав получателей бюджетных средств.

Недостаточно четко в Кодексе определены права и обязанности главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств. Если права и обязанности получателя бюджетных средств изложены в отдельной статье (ст.163), то права и обязанности главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств "размыты" в ст.ст.158 и 159. Это приводит к неоднозначной трактовке вопросов, касающихся утверждения смет доходов и расходов подведомственных учреждений, составления бюджетной росписи, распределения лимитов бюджетных обязательств. Эти вопросы согласно ст.ст.158 и 159 Кодекса находятся в компетенции как главного распорядителя, так и распорядителя бюджетных средств, поэтому неясно, в каких случаях смету утверждает главный распорядитель, а в каких - распорядитель бюджетных средств. Аналогичная ситуация возникает и относительно составления росписи.

Рассматривая требования Кодекса в части исполнения бюджетов, нельзя не отметить, что некоторые его положения противоречат действующему порядку бухгалтерского учета исполнения региональных и местных бюджетов. К сожалению, в Кодексе понятия "финансирование" и "расходование" бюджетных средств имеют одинаковое толкование. Например, в ст.219 Кодекса указано, что процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств, а в ст.227 - что расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Однако в соответствии с действующим порядком учета исполнения региональных и местных бюджетов перечисление средств со счета бюджета на счета распорядителей ассигнований не является расходом бюджета, а отражает только факт финансирования. Суммы финансирования станут расходами только после составления отчета главными распорядителями бюджетных средств об исполнении смет расходов и представления его органам, осуществляющим финансирование, а также после отражения в учете на счете расходов бюджета.

Содержащееся в ст.254 Кодекса описание лицевого счета бюджетных средств не дает правового определения его статуса, поэтому неясно, применимы ли положения Гражданского кодекса Российской Федерации к лицевым счетам. Кроме того, очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов, зафиксированная в ст.255 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не соответствует той, которая установлена в ГК РФ, что противоречит нормам права.

Наибольшее число вопросов, связанных с практическим применением Бюджетного кодекса Российской Федерации и новой Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях возникает в учреждениях, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Например, насколько положение о том, что бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (п.6 ст.161), соответствует положению п.2 ст.42 Кодекса, в котором говорится, что все доходы, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, отражаются в доходах соответствующего бюджета, которые должны быть перечислены в бюджет. Отсюда следует, что бюджетное учреждение теряет право самостоятельно расходовать средства, полученные за счет внебюджетных источников.

Наибольшее количество вопросов в практике работы бюджетных учреждений вызывают положения ст.ст.42, 51, 55 и 60 Кодекса, которыми предусмотрено включение в доходы бюджета доходов, полученных от использования имущества, и доходов от оказания бюджетными учреждениями платных услуг. Поскольку в соответствии с действующим законодательством (Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федеральный закон "Об образовании" (в ред. от 13.01.1996 N 12-ФЗ, с изм. от 16.11.1997 и др.), получение указанных доходов является дополнительным источником финансового обеспечения бюджетных учреждений (который хотя и отражается в смете доходов и расходов, но не уменьшает объем бюджетного финансирования), а полученные от осуществления предпринимательской деятельности средства используются бюджетными учреждениями на хозяйственные нужды, то их включение в доходы бюджетов противоречит действующему законодательству и ущемляет права бюджетных учреждений.

Из-за отсутствия официальных разъяснений по порядку применения Бюджетного кодекса Российской Федерации в настоящее время возможно двоякое толкование практического применения некоторых его статей. Требования этих статей Кодекса большинством субъектов Российской Федерации не выполняются, так как не определен механизм их действия. В то же время из-за отсутствия указаний на приостановление или отмену требований ст.ст.42, 51, 55 и 60 Кодекса в некоторых регионах с 1 января 2000 г. указанные в этих статьях доходы включены в доходы бюджета.

По нашему мнению, переход на учет, который бы предусматривал отражение в доходах соответствующего бюджета доходов бюджетного учреждения, полученных от осуществления предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, возможен после перевода бюджетных учреждений на полное финансирование через органы, осуществляющие учет операций по исполнению бюджета (органы казначейства).

В Кодексе следовало бы уточнить, на какие цели не имеют права получать кредиты у третьих лиц государственные и муниципальные унитарные предприятия, бюджетные учреждения, а также определить количественные ограничения объема кредитных заимствований для этой группы юридических лиц.

В соответствии со ст.118 Кодекса государственным и муниципальным унитарным предприятиям, бюджетным учреждениям предоставлено право получать кредиты в банках, у других юридических и физических лиц только в случаях задержки финансирования из бюджета более чем на 2 месяца или при финансировании на уровне не более 75% объема бюджетных ассигнований, установленных квартальным уведомлением (ст.237 Кодекса). Однако при этом не учитывается, что и Гражданским, и Бюджетным кодексами Российской Федерации этим организациям и учреждениям разрешено осуществлять предпринимательскую деятельность.

Требования Бюджетного кодекса Российской Федерации и Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях не согласуются с требованиями Инструкции Госналогслужбы России от 20.08.1998 N 48 (в ред. от 12.01.1999) "О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль бюджетными организациями (учреждениями) и представления отчетности в налоговые органы", которая также нуждается в серьезном пересмотре.

Чрезвычайно остро стоит вопрос об ответственности участников бюджетного процесса за неполное и несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, за другие бюджетные правонарушения. Нормы, регулирующие вопросы применения ответственности, в Кодексе либо отсутствуют, либо содержатся в подзаконных актах, а определения полномочий органов, участвующих в бюджетном процессе, и процедур по применению мер ответственности четко не регламентированы. Например, в Кодексе не определены понятия ответственности главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств, виды и порядок ее наступления. В ст.160 Кодекса "Ответственность главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств" рассматриваются только вопросы, за которые отвечают распорядители бюджетных средств.

До настоящего времени не существует законодательно установленной ответственности за неправильное, нерациональное и нецелевое использование бюджетных средств. В то же время проверками и ревизиями устанавливаются многочисленные случаи финансовых нарушений, например незаконного расходования государственных денежных средств, перевода их в частные предпринимательские структуры, размещения на депозиты в коммерческих банках и др. Отсутствие основных документов, определяющих ответственность за совершение такого рода нарушений, ведет к злоупотреблениям и уходу от ответственности.

Одним из важнейших направлений совершенствования бюджетного процесса является систематизация государственного финансового контроля со стороны как законодательных органов, так и органов исполнительной власти. Однако необходимо отметить, что определения основ осуществления государственного и муниципального контроля не нашли достаточно четкого отражения в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Подписано в печать Е.Синева

26.07.2000 Начальник отдела

организации бухгалтерского

учета и контроля

Департамента финансов

Правительства Москвы

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——