"Налоговый вестник", N 8, 2000

О РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Проблема обеспечения полноты поступления налогов в бюджеты всех уровней уже давно приобрела не столько экономическое, сколько политическое значение и неразрывно связана с общей экономической ситуацией в стране.

В настоящее время порядок исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, а также права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов, участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, установлены частью первой Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ).

Так, ст.45 НК РФ определено, что обязанность по уплате налога (сбора) налогоплательщиком (плательщиком сбора) считается исполненной не с момента зачисления налога в бюджет, а с момента предъявления поручения в банк на уплату налога (сбора) при наличии достаточного денежного остатка на счете плательщика.

На практике же ситуация сложилась таким образом, что налоги считаются уплаченными, в то время как фактически они в бюджет не поступили по причине их неперечисления кредитными организациями из-за отсутствия средств на их корреспондентских счетах.

Данное обстоятельство привело к тому, что возникли многочисленные схемы уклонения от уплаты налогов.

Масштабы же таких задержек перечислений в бюджет приобрели практически гигантские масштабы.

Вместе с тем в рамках действующего законодательства отсутствуют действенные правовые механизмы ответственности кредитных организаций за нарушение исполнения обязанностей по перечислению налогов и сборов своих клиентов.

В соответствии с нормами Уголовного кодекса Российской Федерации нарушение сроков исполнения обязанностей по перечислению налогов своих клиентов не относится к числу преступлений против государственной власти или общественной безопасности и не рассматривается законодателем как действие, содержащее состав преступления.

Правомерность данного мнения подтверждается тем, что в результате несовершенства законодательства в настоящее время в пользу государства решается незначительная часть налоговых споров, рассматриваемых в судебном порядке по искам налоговых органов.

Однако, как это ни парадоксально, до настоящего времени не определен статус задолженности по неисполненным обязательствам банков перед своими клиентами по уплате налогов и сборов.

Так, например, в соответствии с НК РФ обязанность налогоплательщика по уплате налога (сбора) выполнена по основаниям ст.45 - платежное поручение сдано в банк.

Банк списывает сумму налога с расчетного счета налогоплательщика и... оставляет ее у себя, так как на его корреспондентском счете средств нет.

Таким образом, правомерно считать, что за банком числится долг по сумме налога. Увы, законодателем эта сумма определяется как невыполненная обязанность банка перед налогоплательщиком по уплате налога (сбора). А такая "сумма - обязанность" не предусмотрена в доходной части бюджета и не регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Неправомерно, по мнению автора, рассматривать статус этой задолженности и с точки зрения гражданско - правовых отношений, так как банк является важнейшим субъектом в процедуре исполнения государственного бюджета.

Безусловно, такая ситуация во многом зависит от решения Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 12.10.1998 N 24-П) о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации положения п.3 ст.11 Закона РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" с учетом смысла, придаваемого ему сложившейся правоприменительной практикой.

Вместе с тем разразившийся летом 1998 г. финансово - банковский кризис потребовал принятия Правительством РФ и Банком России согласованных действий по его преодолению.

Как следует из совместного Заявления Правительства РФ и Банка России от 21.11.1998 N 5580п-П13 "О реструктуризации кредитных организаций", к числу первоочередных мер по преодолению кризиса следует отнести реструктуризацию кредитных организаций страны, целью которой является восстановление нормального функционирования системы банковских институтов.

В среднесрочной перспективе целью программы реструктуризации банковской системы является восстановление полноценной кредитной деятельности банковской системы при создании условий для эффективной работы банков с реальным сектором экономики.

Указанным Заявлением в целях восстановления нормального функционирования банковской системы страны и содействия ее эффективному развитию объявлено, опираясь на мировую практику восстановления платежеспособности банковских систем, о создании Агентства по реструктуризации кредитных организаций (далее - АРКО, Агентство).

АРКО создано с участием Правительства РФ и Банка России с уставным капиталом 10 млрд руб. в форме небанковской кредитной организации.

Агентство призвано осуществлять следующие задачи:

- участие в проведении процедур банкротства в целях законного удовлетворения требований кредиторов и вкладчиков, а также обеспечение условий для эффективной реализации процедур банкротства;

- проведение государственной политики по предупреждению банкротств кредитных организаций;

- создание и обеспечение функционирования рыночного механизма отстранения от управления кредитными организациями участников, в результате деятельности которых эти организации стали неплатежеспособными;

- формирование рынка долгов кредитных организаций и их должников.

Важнейшим условием достижения целей реструктуризации банков было признано совершенствование законодательства.

Принятый в целях повышения финансовой устойчивости кредитных организаций Федеральный закон от 08.07.1999 N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" внес существенные изменения в законодательство, касающиеся применения процедуры банкротства и ликвидации кредитных организаций.

Особенность этого акта законодательства проявляется, главным образом, в совершенно новом взгляде на отношения, возникающие между кредитными организациями, ее кредиторами, а также специально созданной Государственной корпорацией "Агентство по реструктуризации кредитных организаций".

Предметом регулирования указанного Закона является, в частности, процедура заключения мировых соглашений с кредиторами кредитных организаций.

При этом следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 25.02.1999 N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в отношении кредитных организаций при процедуре банкротства внешнее управление и мировое соглашение, предусмотренные Федеральным законом от 06.01.1999 N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", не применяются.

Итак, остановимся подробнее на некоторых положениях Федерального закона от 08.07.1999 N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций".

Как следует из ст.1 данного Закона, он устанавливает порядок и условия осуществления мероприятий по реструктуризации кредитных организаций.

При этом следует особо отметить, что в соответствии с официальными Разъяснениями Банка России от 24.09.1999 N 281-Т при переходе кредитной организации под управление АРКО должны быть одновременно соблюдены следующие условия, по которым к ним могут быть применены в полной мере положения Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций":

1) кредитные организации соответствуют признакам, определенным в ст.2 указанного Федерального закона.

К ним относятся:

- наличие доли вкладов граждан не менее 1% совокупной доли вкладов граждан в кредитных организациях Российской Федерации;

- наличие доли активов не менее 1% совокупной доли активов кредитных организаций Российской Федерации в виде предоставленных юридическим лицам кредитов (займов), за исключением кредитов (займов), предоставленных кредитным организациям;

- наличие доли вкладов граждан не менее 20% совокупной доли вкладов граждан в кредитных организациях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации;

- наличие доли активов не менее 20% совокупной доли активов кредитных организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации;

2) достаточность капитала кредитной организации, рассчитанная в соответствии с Федеральным законом от 02.12.1990 N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. от 08.07.1999 N 139-ФЗ), не превышает 2%, не удовлетворяет требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие семь дней с момента наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения, в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации (ст.3 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций");

3) условием плана реструктуризации кредитной организации явилось предоставление АРКО полномочий, позволяющих Агентству определять решения кредитной организации по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания ее учредителей (участников), в том числе по вопросам ее реорганизации или ликвидации.

Как показала практика, такие критерии в значительной степени снизили возможности кредитных организаций участвовать в процедуре реструктуризации при участии АРКО.

Уместно отметить, что до вступления в силу указанного Закона Совет директоров АРКО (Протокол N 4 от 20.03.1999) утвердил критерии отбора кредитных организаций для проведения реструктуризации в приоритетном порядке.

Основным показателем наличия проблем функционирования кредитных организаций было признано прекращение осуществления ими расчетно - кассового обслуживания клиентов в нормальном режиме, возникновение картотек к корреспондентскому счету, большую часть которых составляют платежи в бюджеты разных уровней.

В подходе к отбору кредитных организаций был установлен тройной уровень:

1-й уровень. Определение регионов, в которых сложилась наиболее неблагоприятная обстановка в финансово - банковском секторе с точки зрения разрушения платежно - расчетной системы и которые существенным образом влияют на возникновение проблем в платежной системе страны.

2-й уровень. Выделение кредитных организаций, генерирующих основные платежные проблемы региона. Анализ их финансового состояния.

3-й уровень. Выделение кредитных организаций, реструктуризация которых позволит восстановить платежно - расчетную систему региона.

При соответствии установленным параметрам отбора отдельных регионов кредитные организации должны были отвечать следующим критериям:

1. Объем привлеченных средств юридических и физических лиц - резидентов Российской Федерации - не менее 10% суммы привлеченных средств региональных банков.

2. Доля кредитов в хозяйстве - не менее 30% валюты баланса банка.

3. Согласие акционеров банка на приобретение Агентством возможности определять решения, принимаемые кредитной организацией, в том числе путем приобретения пакета ее акций.

4. Способность осуществлять текущие налоговые платежи при условии предоставления отсрочки в соответствии с действующим налоговым законодательством.

Учитывались также следующие факторы:

- наличие в банке значительной доли обслуживаемых (в том числе "замороженных") счетов бюджета в общем объеме бюджетных потоков региона;

- наличие в банке значительного (более 25%) участия администрации региона в акционерном капитале реструктурируемых банков;

- наличие доброй воли администрации региона на рассмотрение и принятие различных схем реструктуризации задолженности перед местными бюджетами и помощь администрации в переговорах по реструктуризации аналогичной задолженности перед федеральным бюджетом;

- согласие администрации области на представление гарантийных писем при получении от АРКО целевого финансирования;

- возможность укрепления и расширения клиентской базы, в том числе за счет увеличения бюджетных потоков.

Отбор кредитных организаций по указанным критериям позволил АРКО приступить к реструктуризации 19 банков из 10 регионов.

К настоящему времени по семи банкам программа реструктуризации в основном выполнена в части погашения задолженности перед бюджетом и увеличения клиентской базы.

В основном это банки, которые не соответствуют критериям отбора для реструктуризации согласно Федеральному закону "О реструктуризации кредитных организаций".

Установление в законодательном порядке жестких условий отбора кредитных организаций при проведении процедуры реструктуризации привело к многочисленным обращениям, и прежде всего в налоговые органы, с просьбой предоставить право реструктуризировать задолженность перед бюджетами всех уровней на условиях, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 03.09.1999 N 1002 "О порядке и сроках проведения в 1999 году реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом". Однако данным Постановлением Правительства РФ определен порядок и сроки проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. При этом право на реструктуризацию может предоставляться юридическому лицу только по налогам и сборам, а также по пеням и штрафам, начисленным за неуплату или неполную уплату сумм налогов или сборов.

Учитывая, что коммерческие банки имеют задолженность прежде всего по "зависшим" клиентским платежам, а также по пеням и штрафам, начисленным за задержку перечисления платежей своих клиентов, основания для предоставления банкам права на реструктуризацию пени и штрафов на условиях, предусмотренных указанным Постановлением Правительства РФ, отсутствуют.

Налоговые органы не вправе предоставить отсрочку и по начисленным пеням и штрафам, так как в связи с принятием Федерального закона от 09.07.1999 N 154-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации", предусматривающего внесение изменений в ст.31 НК РФ, налоговые органы утратили право предоставления отсрочки (рассрочки) по штрафным санкциям.

Отметим, что исключенное положение касалось только штрафных санкций, начисленных за налоговые правонарушения и отраженных в гл.16 НК РФ.

Статьей 63 НК РФ определено, что органом, в компетенцию которого входит принятие решения об изменении срока уплаты по федеральным налогам и сборам, о предоставлении налогового кредита и инвестиционного налогового кредита, является Минфин России.

Учитывая, что в соответствии с положениями НК РФ пени, начисленные за нарушение сроков уплаты налогов и сборов, не являются штрафной санкцией, отсрочка (рассрочка) по их уплате может быть предоставлена также только Минфином России.

Невозможно восстановить платежеспособность банка и путем перевода задолженности банка по невыполненным обязательствам своих клиентов по уплате налогов и сборов в бюджет на его дебитора - организацию или предприятие любых форм собственности, имеющих задолженность перед банком по выданным ссудам, так как в соответствии со ст.60 НК РФ банки обязаны исполнять поручения налогоплательщика на перечисление налога в соответствующие бюджеты в течение одного операционного дня, следующего за днем получения такого поручения.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение указанных обязанностей банки несут ответственность, установленную НК РФ.

Перевод исполнения указанных выше обязанностей с кредитной организации на иное лицо действующим законодательством о налогах и сборах не предусмотрен.

Отсутствуют правовые основания и для участия кредитных организаций в проведении зачета взаимных требований за счет целевого финансирования, в частности по линии Минобороны России, так как в соответствии с установленным порядком проведения расчетов целевого погашения задолженности за счет средств федерального бюджета он распространяется на финансовые обязательства федеральных органов исполнительной власти, являющихся согласно действующему законодательству государственными заказчиками перед предприятиями (организациями), имеющими государственные контракты (договора) с федеральными органами исполнительной власти - государственными заказчиками или головными исполнителями (исполнителями) гособоронзаказа.

На кредитные организации действие установленного порядка не распространяется, так как они не являются государственными заказчиками или головными исполнителями (исполнителями) гособоронзаказа.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что единственным направлением по восстановлению платежеспособности кредитных организаций является реализация положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций".

Однако критерии его применения должны быть изменены. К такому выводу пришли практически все заинтересованные министерства и ведомства. Можно привести мнение представителей Банка России, высказанное на межрегиональном совещании, проходившем в г. Саратове с 7 по 9 сентября 1999 г., по теме: "Банковский надзор в условиях реструктуризации банковской системы Российской Федерации" (сообщено Письмом Банка России от 20.01.2000 N 19-Т), что предложения о внесении изменений в Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" в части установления более гибких критериев отбора кредитных организаций для принятия к рассмотрению вопроса о переходе под управление АРКО, в том числе с учетом региональных особенностей, заслуживают внимания. Кроме того, было сообщено, что такие предложения находятся на рассмотрении в Банке России с целью инициации рассмотрения указанного вопроса в Федеральном Собрании.

Правомерность такой позиции по существу рассматриваемой проблемы подтверждается также тем, что, как отмечалось на совещании в марте 2000 г. у Исполняющего обязанности Президента Российской Федерации В.В. Путина, несмотря на предпринимаемые АРКО меры, ситуация в области реструктуризации банковской системы продолжает оставаться непростой, что требует внесения изменений в законодательные акты Российской Федерации с целью уточнения системы количественных критериев и других условий перехода проблемных банков под управление Агентства при возникновении установленных законом оснований для предупреждения банкротства соответствующих кредитных организаций.

Далее остановимся подробнее на содержании ст.2 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций". Согласно указанной статье Закона под управлением АРКО кредитной организацией признается осуществление им мероприятий по реструктуризации кредитной организации в условиях, позволяющих Агентству определять решения кредитной организации по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания ее учредителей (участников), в том числе по вопросам ее реорганизации или ликвидации.

При этом следует учитывать, что в соответствии с п.п.1 и 2 ст.48 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (в ред. от 13.06.1996 N 65-ФЗ и от 24.05.1999 N 101-ФЗ) вопросы реорганизации и ликвидации акционерного общества относятся к исключительной компетенции общего собрания акционеров.

В соответствии с п.4 ст.49 вышеназванного Федерального закона решение по указанным вопросам принимается общим собранием акционеров большинством в три четверти голосов акционеров - владельцев голосующих акций, принимающих участие в общем собрании акционеров.

Таким образом, АРКО вправе принимать решение о реорганизации или ликвидации кредитной организации, действующей в организационно - правовой форме акционерного общества, если Агентство является владельцем более трех четвертей от общего объема голосующих акций или обладает в отношении них иным кругом прав, позволяющих Агентству в течение всего срока осуществления плана реструктуризации определять решения, принимаемые органами управления кредитной организации.

В отношении же иных организационно - правовых форм кредитных организаций при их реорганизации или ликвидации в процессе выполнения плана реструктуризации действуют положения Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (в ред. от 31.12.1998 N 193-ФЗ).

Так, п.2 ст.33 вышеуказанного Федерального закона установлено, что вопросы принятия решения о реорганизации или ликвидации общества относятся к исключительной компетенции общего собрания участников общества. В соответствии со ст.37 указанного нормативного акта решение по данным вопросам принимается всеми участниками общества единогласно.

Так как для перехода под управление АРКО ему должно принадлежать не менее двух третей голосов от общего числа голосов участников общества (если иное не предусмотрено уставом общества), то для принятия решения о ликвидации либо реорганизации общества остальная треть голосов также должна принадлежать Агентству или с остальными участниками общества должна быть достигнута договоренность о положительном голосовании за предлагаемое решение вопроса.

Таким образом, АРКО вправе принимать решение о реорганизации или ликвидации кредитной организации с момента, когда оно приобретает полномочия, позволяющие ему определять решения кредитной организации по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции общего собрания ее учредителей (участников).

Принципиально важно при этом отметить, что в соответствии со ст.ст.2 и 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" кредитные организации считаются переданными под управление АРКО по реструктуризации кредитных организаций с момента, когда Агентство приобретает права на акции (доли в уставном капитале) кредитной организации в условиях, позволяющих ему реализовывать планы реструктуризации кредитной организации.

При этом факт приобретения АРКО прав на акции реструктурируемых кредитных организаций, созданных в организационно - правовой форме акционерных обществ, устанавливается в соответствии с требованиями Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (в ред. от 26.11.1998 N 182-ФЗ и от 08.07.1999 N 139-ФЗ), а прав на доли в уставном капитале кредитных организаций, созданных в организационно - правовой форме обществ с ограниченной ответственностью, - в соответствии с требованиями Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (в ред. от 31.12.1998 N 193-ФЗ).

Таким образом, кредиторы должны быть проинформированы АРКО и Банком России о переходе кредитной организации под управление Агентства.

Подписано в печать Е.В.Бурмак

24.07.2000 Советник налоговой службы

I ранга

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——