"Налоговый вестник", N 7, 2000

ФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГОВОЙ БАЗЫ РЕГИОНОВ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД

В настоящее время большой интерес у специалистов вызывает вопрос совершенствования налоговой базы региона <*>.

     
   ————————————————————————————————
   

<*> Под регионом в данной статье мы понимаем субъект Российской Федерации.

Согласно экономической теории основная функция налогов - фискальная, заключающаяся в формировании финансовых ресурсов государства. Налоговые поступления - это основной источник формирования региональных и местных бюджетов. Другие источники регионального бюджета - финансовые трансферты, субсидии, субвенции, внешние займы и доходы от неналоговых поступлений.

В последнее время, когда речь заходит о регионах, применяется понятие "финансовый леверидж" (финансовый рычаг), заимствованное из микроэкономики, который можно определить как соотношение внешних источников формирования регионального бюджета (трансферты, субсидии, субвенции, внешние займы) к внутренним (налоговые и неналоговые поступления). Финансово - независимым может считаться регион, внутренние источники финансирования которого составляют не менее 80%. Такой регион можно охарактеризовать как финансово устойчивый, независимый от центра и самостоятельный. Так, для Краснодарского края этот показатель равен почти 90%.

Естественным стремлением каждого региона является повышение финансовой независимости и устойчивости. Основное средство для этого - увеличение налоговых поступлений.

Налоговые поступления могут быть увеличены несколькими способами.

1. Введение новых налогов. Основное достоинство этого способа - стабильное, прогнозируемое поступление средств. Сложность заключается в том, что от обоснования необходимости нового налога до его фактического введения проходит длительное время.

2. Увеличение ставок налогов. Достоинство - быстрый эффект. Недостаток - ставки большинства налогов находятся на предельном уровне и не могут быть повышены. Кроме того, быстро возникающий при повышении ставок налога эффект в виде увеличения поступлений в дальнейшем уменьшается.

3. Повышение собираемости налогов. Достоинство - отсутствие потребности в законодательных решениях. Кроме того, мероприятия по повышению собираемости налогов проводятся постоянно и заключаются в совершенствовании учета налогоплательщиков, выявлении налогоплательщиков, уклоняющихся от налогового учета, и других формах налогового администрирования. Но указанный способ не может дать значительного экономического эффекта ввиду того, что собираемость по основным видам налогов и так находится на достаточно высоком уровне, а уровень стопроцентной собираемости достижим только теоретически.

4. Сокращение количества плательщиков, пользующихся льготами. Достоинство - теоретическое увеличение поступления налогов. Недостатки - возможные социальные недовольства и ухудшение финансового положения бывших льготников, что ведет к их неплатежеспособности.

5. Совершенствование налоговой базы регионов. Следует оговориться: представленный перечень основных путей увеличения поступлений от налогов в региональный бюджет не является исчерпывающим. Например, у региона могут быть дополнительные ресурсы в случае, если не все установленные НК РФ местные налоги введены в действие или уровень налоговых ставок ниже максимально разрешенного значения. Кроме того, подробное рассмотрение каждого способа с полной характеристикой всех его достоинств и недостатков - это отдельная тема. В рамках данной статьи нас интересует возможность увеличения поступлений в региональный бюджет за счет налоговых источников вследствие совершенствования налоговой базы региона.

Налоговую базу региона можно рассматривать в двух аспектах. Первый: фактически сложившаяся налоговая база, представляющая собой совокупность баз налогообложения плательщиков налогов и сборов, зарегистрированных на территории данного региона. Второй: потенциально возможная налоговая база региона в случае оптимального использования всех природных, демографических, производственных и прочих факторов и ресурсов. В дальнейшем будем называть это оптимальной налоговой базой. При определении налоговой базы региона мы будем иметь в виду налоговые базы как местных и региональных, так и федеральных налогов, учитывая, что доходы по большинству федеральных налогов в региональный бюджет поступают в твердо фиксированной доле (как правило, в процентах). Например, поступления по налогу на прибыль распределяются в следующей пропорции: 11% - в федеральный бюджет, 19% - в территориальный бюджет.

Совершенствование налоговой базы - это процесс трансформации налоговой базы из фактического состояния в оптимальное. Следует отметить, что оптимальное состояние возможно только теоретически и, таким образом, процесс ее совершенствования состоит в бесконечном приближении фактического состояния к оптимальному. Однако эти философские рассуждения и абстрактный лозунг о необходимости совершенствования налоговой базы на практике должны быть осуществлены через конкретные мероприятия. Начальный этап разработки программы совершенствования налоговой базы регионов - это выявление факторов, влияющих на налоговую базу, а также характера и степени этого влияния.

Учитывая, что классификация является способом изучения явления, попытаемся составить классификацию факторов, оказывающих влияние на налоговую базу региона. По источнику возникновения всю совокупность факторов можно разделить на две группы: внешние, возникающие вне региона, и внутренние. Конкретный регион не может оказывать какого-либо значительного влияния на внешние факторы, которые в свою очередь оказывают сильное влияние на налоговую базу региона. Внутренние факторы в достаточной степени подвержены влиянию региональной законодательной и исполнительной власти.

Внешние факторы

1. Государственные факторы - налоговое законодательство федерального уровня, включающее нормативно - правовые акты о налогах и сборах. Под влиянием этих факторов налоговая база региона может сужаться и расширяться, а само влияние может быть прямым и косвенным.

Пример прямого влияния - налог с продаж. С его введением субъектом Федерации налоговая база региона расширяется на сумму выручки от реализации товаров, работ, услуг за наличный расчет.

Иначе влияет на налоговую базу введенный в действие с 1 января 2000 г. согласно ст.ст.86.1 - 86.3 НК РФ налоговый контроль за расходами физических лиц. При совершении крупных покупок физические лица должны доказать легальность средств и факт уплаты налогов с суммы, истраченной ими при покупке.

Не вводя в действие новых налогов и не расширяя налоговую базу, эти положения НК РФ неизбежно приведут к увеличению поступлений от подоходного налога с физических лиц во внебюджетные фонды, так как часть зарплаты, выплачиваемой в настоящее время предприятиями "в конвертах", будет переведена в легальные выплаты.

При комплексном решении данного вопроса можно было бы несколько снизить нагрузку на фонд оплаты труда предприятий со стороны внебюджетных фондов. Также возможно заменить отчисления в фонды единым социальным налогом со ставкой более низкой, чем суммарные отчисления во внебюджетные фонды. В этой связи представляется, что поступления в денежном выражении не уменьшились бы. Но для указанного снижения необходимы тщательные расчеты, проведение которых выходит за рамки данной статьи.

2. Инфляционные факторы - бумажно - денежная "болезнь" экономики всей страны вследствие дополнительной денежной эмиссии. Инфляция проявляется в общем повышении уровня всех цен. Под воздействием инфляции налоговая база всех регионов страны расширяется, но это увеличение является мнимым (инфляционное "вздутие"), и для достоверной оценки налоговой базы региона во времени необходима ее корректировка на коэффициент инфляции, призванный нивелировать воздействие на размер налоговой базы региона. Влияние инфляционного фактора на размер налоговой базы было особенно характерно для начала 90-х гг., осенне - летнего кризиса 1998 г. В настоящий момент, когда темпы инфляции значительно замедлились, инфляционный фактор оказывает большее воздействие на структуру налоговой базы региона, чем на ее размер, - под влиянием инфляционных ожиданий капитал, который окажется в реальном секторе при нормализации макроэкономических показателей, до сих пор остается в финансовом секторе.

Внутренние факторы

Влияние внутренних факторов может корректироваться в ту или иную сторону в рамках региона. При определении состава этих факторов необходимо учесть основные макроэкономические, социально - демографические и другие характеристики региона. Например, для Краснодарского края этот перечень будет следующим.

1. Ресурсно - сырьевые (геоэкономические) факторы - это оценка территории по совокупному природно - ресурсному потенциалу с точки зрения бюджетной достаточности. Расширение использования ресурсно - сырьевой базы региона позволяет экстенсивно расширить налоговую базу региона без усиления налогового бремени. Этот фактор оказывает большое влияние и на структуру налоговой базы - возрастает доля акцизов и НДС в совокупности налоговых поступлений. При этом следует учесть, что косвенные налоги до сих пор собираются лучше прямых, а законодательство по акцизам и НДС за годы существования данных налогов претерпело значительные изменения.

Основным природно - ресурсным потенциалом Краснодарского края являются кубанские черноземные почвы. По этой причине Краснодарский край имеет преимущественно аграрную направленность с акцентом на растениеводство.

В то же время Кубань является энергетическим акцептором: регион не обеспечивает себя в достаточном количестве ни электроэнергией, ни горюче - смазочными материалами собственного производства и вынужден получать их из других регионов России.

В развитой рыночной экономике с устоявшимися ценами в аграрной специализации региона, обладающего для производства сельскохозяйственной продукции хорошими природно - климатическими ресурсами, нет ничего плохого. Но в России в переходный период сложился диспаритет цен на энергоносители по сравнению с продукцией сельского хозяйства. Например, тонна пшеницы, выраженная в стоимости бензина А-76, возросла более чем в два раза, при этом энергоемкость ее производства не уменьшилась. Даже признавая, что резервы для снижения ресурсоемкости сельскохозяйственного производства имеются, снизить энергозатраты в два раза невозможно. Таким образом, финансовые средства Кубани перетекают в регионы, являющиеся энергетическими донорами, в виде оплаты за энергоресурсы по завышенным ценам и в бюджеты указанных регионов в виде косвенных налогов (НДС и акцизы). Правда, этот процесс частично компенсируется оплатой энергоносителей поставками продукции сельского хозяйства по завышенным бартерным ценам. Однако у предприятий возникают завышенные налоговые обязательства перед бюджетом, не обеспеченные реальными деньгами, что может привести только к увеличению бюджетной задолженности сельскохозяйственных предприятий, и без того значительной.

2. Производственные факторы - это результаты деятельности в основных сферах хозяйства региона, состояние производственных мощностей. Наибольший удельный вес в промышленном производстве Краснодарского края занимают предприятия пищевой и топливной промышленности, электроэнергетики и строительства. Наряду с недостаточностью, моральным и физическим износом основных средств в реальном секторе экономики имеют место избыточные мощности предприятий, а также невостребованные специалисты. Несмотря на то что Краснодарский край входит в число лучших регионов России по динамике капитальных вложений, их объем ниже уровня, минимально необходимого для поддержания простого воспроизводства основных фондов, и не компенсирует их нарастающее выбытие. В условиях переходного периода региональная экономическая политика должна быть направлена на стимулирование обновления производственных мощностей.

3. Трудовые факторы - это трудовые ресурсы и их образовательный уровень. Население Краснодарского края составляет более 5 млн чел., из них экономически активное - примерно 2 млн чел. При этом в 1999 г. было официально зарегистрировано в службах занятости 65 тыс. безработных. Таким образом, экономически активное население составляет примерно 40%. Высшее и среднее образование имеют более 3 млн чел., из них высшее - более 500 тыс. чел. Кубань еще со времен Советского Союза относилась к регионам с большой долей пенсионеров. Трудовые факторы влияют на налоговую базу края через доходы граждан, потребление продуктов питания и других необходимых товаров и услуг, накопление капитала. Средняя зарплата в 1999 г. составляла около 1240 руб. в месяц. Уровень зарплат на Кубани традиционно ниже, чем в промышленно развитых регионах. Население компенсирует это интенсивным использованием личных подсобных хозяйств. Однако налоговых поступлений в бюджет такая деятельность не дает. В 1999 г. розничный товарооборот, включая общественное питание, составил в расчете на душу населения в Краснодарском крае около 8,0 тыс. руб. (для сравнения, в Москве - 75,5 тыс. руб.).

4. Внутренние законодательные факторы - это законотворческий потенциал региональной власти при издании нормативных правовых актов по вопросам, связанным с налогообложением и сборами. Компетенция законодательной власти субъектов Федерации закреплена в ст.ст.3 и 12 НК РФ. Региональными признаются налоги и сборы, вводимые в соответствии с НК РФ и законами субъектов Федерации и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов Федерации. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов Федерации определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному региональному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются НК РФ. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Таким образом, к компетенции органов региональной власти отнесено не так много элементов налогообложения. Но даже с помощью этого "набора" законодательная и исполнительная власть субъекта Федерации может достаточно сильно влиять на налоговые поступления в бюджет и на экономический климат региона. Краснодарский край одним из первых в Российской Федерации ввел с декабря 1998 г. на своей территории налог с продаж (5% на подакцизные товары и ряд товаров и услуг, относящихся к сфере потребления высокооплачиваемых лиц; 3% на остальные товары, работы, услуги, кроме освобожденных от налога товаров и услуг (согласно федеральному перечню)). Эта мера, по нашему мнению, носила позитивный характер. С введением налога с продаж были отменены отдельные местные налоги и сборы, что снизило налоговую нагрузку на товаропроизводителей. Объемы поступления этого налога в 1999 г. не только возместили выпадающие доходы местных бюджетов в связи с отменой многих местных налогов, но и значительно их превысили. Таким образом, налог с продаж в настоящее время играет большую роль в формировании налоговой базы, прежде всего местных бюджетов. Так, например, в доходах бюджетов городов и районов края его доля составляет почти 10%.

С января 1999 г. на территории Краснодарского края введен единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. С его введением налоговая база региона значительным образом расширилась: наряду с добавленной стоимостью, оборотами по реализации, прибылью и другими экономическими категориями к ней добавляются новые показатели, которые ранее не участвовали напрямую в налогообложении. Это площади торговых точек, количество посадочных мест в общественном питании, число работающих при оказании ряда услуг, количество заправочных пистолетов на АЭС и другие физические показатели. Новизна налога состоит в том, что он не зависит от результатов деятельности субъектов бизнеса и представляет собой некую среднюю (базовую) доходность, которая может быть получена в тех или иных условиях и которая облагается налогом. Таким образом, большая часть имущества, рабочих мест, носителей интеллектуальной собственности региона становится его достоянием - источником налоговых поступлений через образование налоговой базы для единого налога на вмененный доход. Благодаря тому что новый налог зависит только от физических показателей и не связан с результатами работы предприятий, его очень легко планировать с высокой долей точности.

5. Инфраструктурные факторы - это транспортно - географическое положение региона и его инфраструктурная обеспеченность. Краснодарский край занимает очень важное место в инфраструктуре страны. На его территории находятся морские порты, которые после развала Советского Союза остались единственными южными морскими воротами страны. Это порты Новороссийска, Туапсе, Приморско - Ахтарска, Ейска, Сочи и Порт - Кавказа. Налоговые поступления от портов и связанных с ними обслуживающих предприятий по приему и транспортировке импортных и экспортных грузов, занимают значительное место в общем объеме налоговых поступлений Кубани. Кроме того, следует отметить еще и поступления от летнего туризма.

6. Организационные факторы, под которыми понимается статус налоговой службы и финансовых органов, уровень постановки налоговой работы в данном регионе. Качество работы налоговых инспекторов и эффективность их деятельности зависят от их численности в налоговых органах, профессионализма персонала, технической оснащенности. Эффективность работы налоговых органов не влияет на формальный размер налоговой базы региона. Но качественная работа, высокий статус налоговой службы Кубани способствуют вовлечению средств из теневого сектора в легальную экономику.

7. Инвестиционные факторы. Они зависят от производственного потенциала региона, уровня прямых и портфельных инвестиций. При благоприятном инвестиционном климате приток внутренних и внешних инвестиций в реальный и финансовый секторы региона способствуют расширению налоговой базы. Это происходит за счет создания новых производств, применения современных технологий и, как следствие, увеличения объемов производства, товарооборота, роста реальных доходов населения и т.д. По рейтингу инвестиционной привлекательности, Краснодарский край занял по итогам 1998 г. 12 место (в 1998 - 13-е). Объем прямых иностранных инвестиций в 1998 г. составил 153,1 млн долл. США, что составляет 4,55% от инвестиций по России в целом (6-й показатель по России). Краснодарский край входит в число лучших регионов России по динамике капитальных вложений. Задача администрации края - поддержать положительные тенденции в инвестиционном потенциале региона, что в будущем положительно скажется на налоговой базе.

8. Инновационные факторы - уровень развития НИОКР и их финансирование, внедрение в регионе достижений научно - технического прогресса. Так как эти факторы не дают быстрой отдачи в виде поступлений в бюджет, в условиях переходного периода их финансирование при недостатке средств прекращается, как правило, в первую очередь.

9. Экологические факторы - это состояние окружающей среды региона. Налоговой базой является размер ущерба, причиненного природе, и платежи носят компенсационный характер. Поэтому рассматривать возможность увеличения налоговой базы за счет этих факторов было бы неправильно.

В начале статьи определено, что совершенствование налоговой базы региона - это путь к увеличению наполняемости регионального бюджета. Но чрезвычайно важно отметить, что изменение налоговой базы региона только тогда даст устойчивый рост поступлений от налогов в бюджет, когда воздействие на налоговую базу будет рассматриваться в стратегическом, а не в тактическом плане. Это требование специфики экономической ситуации, в которой мы живем. Из всех названий, которыми пользуются отечественные экономисты для обозначения этого времени, остановимся на термине "переходный период" (тем более что он уже использовался в данной статье) и определим, что границей его будет являться момент, когда Россия восстановит объем производства, который был в начале 90-х гг., то есть удвоит его современный уровень. Поэтому главным резервом повышения поступления налогов и сборов следует, по нашему мнению, считать восстановление уровня производства.

Существует двусторонняя связь между объемом производства и налоговой базой. При рассмотрении зависимости величины налоговой базы от объема производства эту связь можно охарактеризовать как прямо пропорциональную: чем больше объем производства, тем больше размер налоговой базы и, следовательно, при снижении объемов производства налоговая база сокращается. Воздействие налоговой базы на уровень производства не столь однозначно и прогнозируемо. Законодательно оформленное расширение налоговой базы путем введения новых налогов, повышения их ставок усилит налоговое бремя, уже находящееся за разумными пределами, и окажет деструктивное воздействие на уровень производства, что приведет к сужению налоговой базы.

В переходный период любое планируемое воздействие на налоговую базу региона должно тщательно просчитываться с точки зрения влияния на реальный сектор экономики. В этом смысле формулировка задачи наполнения регионального бюджета путем совершенствования налоговой базы региона не означает одномоментного ее расширения, а подразумевает совершенствование налоговой базы и повышение ее эффективности.

Понятие эффективности налоговой базы региона в настоящее время отсутствует. Ввиду того что оценить ее в стоимостном выражении не представляется возможным из-за разнородности компонентов, входящих в состав налоговой базы, в качестве этого показателя можно рассматривать величину реальных налоговых поступлений на одного жителя региона. Меньшая налоговая база региона, но учитывающая специфику данной территории и ориентированная на ее реальный сектор экономики, может дать больший эффект в виде налоговых поступлений.

Подводя итоги, можно сказать, что практически каждый регион нашей страны нуждается в дополнительных финансовых ресурсах. Таким источником могут стать возросшие в результате совершенствования налоговой базы региона налоговые поступления. В то же время регионы имеют ограниченное воздействие на налоговую базу, но в рамках предоставленных им полномочий это влияние должно иметь целью увеличение объемов производства. Только следствием этого процесса может стать устойчивое повышение налоговых поступлений. Для этого у региональных властей есть целый арсенал факторов. Их состав, направление воздействия на налоговую базу региона, а также специфика использования в переходный период и были рассмотрены в данной статье.

Подписано в печать И.А.Перонко

23.06.2000 Государственный советник

налоговой службы II ранга,

к.э.н., профессор

Краснодарский край,

Н.Г.Вишневская

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——