"Налоговый вестник", N 5, 2000

ТЕХНОЛОГИЯ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ

Введение в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ, Кодекс) во многом изменило содержание контрольной работы государственных налоговых инспекций и управлений МНС России по субъектам Федерации. В корне меняются взаимоотношения работников налоговой службы и налогоплательщиков. Уточняются их права и обязанности, в том числе взаимные. У налоговых инспекторов появляются новые функции, такие, например, как разъяснение налогового законодательства и принятых в соответствии с ним нормативных актов, оказание помощи налогоплательщикам в уплате налогов и сборов, информирование налогоплательщиков об изменениях в налоговом законодательстве и т.д. Во многом изменен порядок учета налогоплательщиков. Осложняется учет поступивших налоговых платежей. Если раньше налог или сбор считался уплаченным после того, как реальные деньги плательщика приходили на счет бюджета, то теперь обязанность по уплате налога (сбора) считается исполненной после направления в банк платежного поручения по перечислению соответствующего налога в бюджет. Это при условии, что на остатке счета предприятия имеется достаточная для уплаты налога денежная сумма.

Совершенно новый порядок установлен для взыскания недоимки. Инкассовые поручения, то есть принудительное взыскание средств с организации, возможны только в отношении непосредственно налогов (сборов) и пени. Штрафные санкции, которые раньше также взыскивались в принудительном порядке, теперь можно взимать только через судебную процедуру, конечно, в том случае если организация отказывается уплатить финансовые санкции добровольно. Строго регламентируется порядок проведения выездных налоговых проверок.

Нетрудно увидеть, что в результате этих и ряда других положений НК РФ у налоговых органов несколько ослабляется фискальная функция и существенно усиливается функция разъяснительной работы с налогоплательщиками и налоговыми агентами. Этому, кстати, способствует и принципиально иной подход к определению финансовых санкций. Теперь они дифференцированы и зависят от степени тяжести правонарушения и его последствий, однократности или повторности нарушения, его умышленности или случайности и т.д. Все это определяется актом налоговой проверки, который, напомним, в ряде случаев может направляться в судебные инстанции. При этом весьма важен вопрос соблюдения всей необходимой процедуры. Новым является введение принципа презумпции невиновности налогоплательщика, который теперь не должен доказывать, что не совершал противоправных действий. Нарушение налогового законодательства должен доказать налоговый орган. До недавнего времени на практике действовала скорее "презумпция виновности".

Основа налогового контроля - это учет налогоплательщиков, без чего никакой контроль не возможен. Плательщики налогов и сборов по новому законодательству подлежат постановке на учет в налоговых инспекциях соответственно по месту нахождения организации, по месту нахождения ее обособленных подразделений, по месту нахождения недвижимого имущества и транспортных средств. Физические лица ставятся на налоговый учет по месту жительства. Как видим, вместо прежнего порядка регистрации по юридическому адресу, нередко мифическому, или по одному из своих адресов по собственному выбору предприятие должно стоять на налоговом учете во всех тех налоговых органах, на территории которых оно имеет налогооблагаемые объекты. При этом МНС России вправе определять особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков, в том числе устанавливать особенности учета иностранных организаций.

Конечно, по сравнению с ранее действовавшим, новый порядок учета налогоплательщиков дает возможность налоговым органам более полно представлять налоговую базу и повышать собираемость налогов и сборов. Однако при этом в несколько раз возрастает количество регистрируемых объектов. Требуются новые компьютеры и компьютерные технологии, рассчитанные на гораздо более обширную информационную базу. Нужна интенсификация работы служб учета, поскольку адекватное увеличение численности работников невозможно и неэффективно. А интенсификация деятельности по учету налогоплательщиков должна быть обеспечена главным образом на основе новых технологических подходов к работе.

Согласно НК РФ каждому налогоплательщику присваивается единый по всем видам налогов и сборов, в том числе таможенных пошлин, и на всем пространстве Российской Федерации идентификационный номер налогоплательщика (ИНН).

Идентификационный номер должен указываться во всех направляемых налогоплательщику уведомлениях, а также в подаваемых им в налоговые органы декларациях, отчетах, заявлениях и других документах. В отношении ИНН НК РФ не делает различий между юридическими и физическими лицами. Между тем для налоговых органов различие весьма серьезное. Юридические лица уже имеют присвоенный им ИНН и привыкли им пользоваться. Из числа физических лиц до введения части первой НК РФ ИНН был присвоен исключительно на добровольной основе лишь небольшому числу индивидуальных предпринимателей. Правовых основ для его присвоения физическим лицам в стране просто не имелось.

Работа по присвоению ИНН всем физическим лицам - налогоплательщикам, а не только предпринимателям развернулась лишь со второго полугодия 1999 г. На 1 января 2000 г. ИНН имели 12,7 млн человек, на 1 марта - примерно 15 млн человек. Масштабность стоящей задачи можно себе представить, если иметь в виду, что плательщиков подоходного налога и собственников имущества в России около 100 млн человек. Провести их первичную идентификацию - далеко не единственная задача. Дальше нужно будет постоянно поддерживать в актуальном состоянии базу данных. Миллионы людей ежегодно меняют место жительства, место работы, паспорта. В год рождается около 1,5 млн детей, некоторые из которых уже в детстве обладают имущественными правами. Построить эту работу без четкой технологии невозможно.

В качестве новых задач налоговой службы страны Кодекс вводит налоговый контроль за расходами физических лиц. Речь идет о крупных расходах, таких как недвижимое имущество, механические транспортные средства, акции открытых акционерных обществ, государственные и муниципальные ценные бумаги, сберегательные сертификаты, культурные ценности, золото в слитках.

Для граждан, совершающих крупные сделки по покупке имущества, вводятся специальные декларации. У налоговых инспекций появится обширная информация от органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрацию механических транспортных средств, организаций и лиц, регистрирующих сделки с ценными бумагами, золотом в слитках, от нотариусов. Потребуется ее компьютерная обработка и наличие банка данных.

Здесь сформулирована лишь некоторая часть новых задач, стоящих перед МНС России и его территориальными органами. Имеется немало нерешенных проблем.

МНС России приступило к созданию Центров обработки данных (ЦОД). Первым из них стала созданная еще в 1997 г. в системе Государственной налоговой инспекции по г. Москве территориальная налоговая инспекция N 39 - фактически достаточно мощный вычислительный центр, ориентированный на идентификацию налоговых деклараций и сведений о доходах физических лиц. Сегодня ТГНИ N 39 работает уже в масштабе всего московского мегаполиса. Второй ЦОД создается в Волгоградской области.

Создается консультационная служба, задача которой - содействовать созданию на местах консультационных пунктов по налогообложению как элемента рыночной инфраструктуры.

Осуществляется первый этап крупного стратегического проекта модернизации налоговой службы на основе применения новейших компьютерных технологий.

Именно на основе новых подходов удалось добиться высоких результатов по сбору налогов в 1999 г. и первом квартале 2000 г. Но это лишь начало крупномасштабной работы МНС России, направленной на укрепление финансовой мощи страны.

Сейчас уже четко сформировалось представление о том, что основными участками работы по сбору налогов являются:

1. Учет налогоплательщиков. Ведение базы данных Государственного реестра налогоплательщиков.

2. Прием, ввод в базу данных и камеральная проверка бухгалтерской и налоговой отчетности, а также иных сведений от налогоплательщиков. Информирование плательщиков о результатах таких проверок. Применение санкций за нарушения налогового законодательства, выявленные на этом этапе работы, и информирование об этом плательщиков.

3. Учет поступлений в бюджет. Ведение лицевых счетов налогоплательщиков. Выявление недоимок и переплат, их взаимозачеты, возврат излишне уплаченных сумм налогов. Начисление пени. Информирование плательщиков о результатах этой работы.

4. Выездная налоговая проверка (от выбора объекта до оформления постановления о наложении санкций по ее результатам).

5. Взыскание в бюджет задолженности по налогам и сборам, а также по финансовым и административным санкциям за нарушения налогового законодательства.

6. Составление отчетности о работе инспекции.

Эти технологические участки тесно связаны между собой, поскольку на каждом из них взаимодействуют одни и те же стороны - налогоплательщик и государство (в лице налогового органа). Действия налоговой инспекции на каждом этапе подчинены решению одной общей задачи - сбору налогов. Выделение отдельных участков вызвано организационными причинами, необходимостью разделения труда налоговых инспекторов для повышения производительности и качества работы.

В настоящее время структура налоговых органов всех уровней построена с учетом разделения налоговой работы на эти участки. Соответственно для оптимальной организации труда в налоговых инспекциях, экономии затрат государства на сбор налогов и сокращения потерь бюджета необходимо продумать и четко организовать взаимодействие между отделами внутри инспекции, а также между инспекциями различных уровней.

Технология сбора налогов, организация налоговой работы неразрывно связаны с налоговым законодательством. Именно законодательством определен перечень основных действий, которые должны выполнять налоговые органы и налогоплательщики для уплаты налогов и осуществления контроля за этим процессом.

Анализ изменения законодательных и нормативных актов о налогах в течение 90-х гг. показывает, что серьезным изменениям подвергались не только вопросы исчисления налогов и ответственности за налоговые правонарушения, но и вопросы организации работы по сбору налогов, осуществлению налогового контроля. Если для законодательства начала 90-х гг. характерно практически полное отсутствие регламентации работы налоговых органов, их взаимоотношений с налогоплательщиками (за исключением, пожалуй, вопросов ведения лицевых счетов и расчетов по платежам в бюджет), то НК РФ, вступивший в силу с 1999 г., четко регламентирует действия налоговых органов во многих стандартных ситуациях, возникающих при сборе налогов. Фактически он включает в себя не только собственно налоговый, но и, по аналогии с Гражданско - процессуальным и Уголовно - процессуальным кодексами, налогово - процессуальный кодекс. Именно эти "процессуальные" элементы и оказывают определяющее влияние на технологию сбора налогов в условиях действия НК РФ.

Работа налоговых инспекторов на каждом поименованных выше участков определяется НК РФ.

1. Учет налогоплательщиков. Ведение базы данных

Государственного реестра налогоплательщиков

Работа по учету налогоплательщиков организована в территориальных инспекциях в соответствии со статьями НК РФ, Инструкцией по ведению Государственного реестра налогоплательщиков и рядом других нормативных документов МНС России. Кроме того, на этот участок работы в наибольшей степени оказывает влияние гражданское законодательство (понятие юридического лица, предпринимателя, филиала, представительства и т.д.).

К основным процедурам, связанным с учетом плательщиков, можно отнести следующие:

1. Получение от плательщика пакета документов, необходимых для постановки на учет, их проверка.

2. Включение информации о налогоплательщике в базу данных и присвоение ему ИНН.

3. Получение от плательщика информации о внесении изменений в первоначально представленный пакет документов.

4. Включение информации об изменении документов налогоплательщика в базу данных.

5. Получение и включение в базу данных сведений о налогоплательщиках, поступивших от иных источников (не от налогоплательщика).

6. Выдача плательщику Свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, а также различных справок, необходимых для осуществления им хозяйственной деятельности.

7. Ответы на запросы, поступающие из налоговых, правоохранительных, судебных и иных органов, касающиеся сведений, содержащихся в учредительных документах налогоплательщиков, и их счетов в банках.

8. Представление базы данных Государственного реестра налогоплательщиков на региональный уровень.

9. Составление отчетности о работе по учету плательщиков и участие в составлении отчетности о работе инспекции.

10. Выверка сведений, содержащихся в базе данных.

11. Прочие работы, не вошедшие в перечень, но связанные с учетом налогоплательщиков.

Налоговым кодексом Российской Федерации устанавливаются весьма жесткие сроки постановки на учет как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов. Кроме того, получив от налогоплательщика комплект документов, налоговая инспекция фактически не имеет права отказать ему в постановке на учет, даже если располагает сведениями о том, что в документах указана недостоверная информация. В результате этого представление налогоплательщиками ложной информации при постановке на налоговый учет приняло массовый характер. Это серьезно осложняет работу налоговых и иных контролирующих органов, приводит к значительным затратам их ресурсов на розыск налогоплательщиков и их должностных лиц, позволяет уводить от налогообложения значительные денежные суммы.

Для искоренения преступлений и нарушений, связанных с массовым созданием и использованием фиктивных фирм, необходимо принять ряд мер законодательного и организационного характера, а именно:

1. Ужесточить контроль за качеством и достоверностью представляемых документов. Чтобы до регистрации нового юридического лица:

- граждан, выступающих в качестве учредителей, необходимо проверять по базе данных МВД России на предмет реальности их паспортов. В случае если гражданин учреждает предприятия одно за другим, следует запрашивать налоговую инспекцию о том, подавал ли он декларацию о доходах, а также сведения о налоговой дисциплине ранее учрежденного предприятия (предприятий);

- если в качестве учредителя выступает юридическое лицо, от него следует требовать справку из налоговой инспекции о сдаче отчетности, отсутствии задолженности перед бюджетом по налогам и штрафам и наличии на балансе имущества, достаточного для формирования уставного фонда нового предприятия (предприятий). Если юридическое лицо ранее уже учреждало предприятия, такие справки должны быть представлены по каждому из них.

2. Установить жесткий контроль за деятельностью "юридических" фирм и отдельных граждан, занимающихся за вознаграждение созданием и регистрацией в различных государственных организациях новых предприятий, для чего нужно ввести лицензирование деятельности по регистрации предприятий. Номер лицензии регистратора должен проставляться на всех учредительных документах созданных при его участии предприятий. Деятельность регистраторов без лицензии должна быть запрещена.

Регистрационная палата, налоговая инспекция и другие контролирующие органы должны накапливать информацию обо всех фактах нарушения законодательства при регистрации предприятий (использования фиктивных документов, подставных фирм и т.д.). Появление таких фактов должно приводить к немедленному отзыву лицензии у соответствующего регистратора. Лицензия должна также отзываться при попытках регистраторов скрыть часть своих доходов от налогообложения.

"Узким местом" на технологическом участке учета налогоплательщиков и ведения Государственного реестра налогоплательщиков является получение информации из банков об открытых плательщикам счетах. Статьей 86 НК РФ установлено, что банки открывают счета налогоплательщикам только при предъявлении Свидетельства о постановке на учет в налоговом органе. В пятидневный срок со дня открытия (закрытия) счета банк обязан информировать об этом налоговую инспекцию по месту учета плательщика. Кроме того, в пятидневный срок об открытии счета в инспекцию должен сообщить и сам налогоплательщик (п.2 ст.23 НК РФ). В дополнение к этому двойному контролю в соответствии с п.7 Указа Президента Российской Федерации от 18.08.1996 N 1212 "О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения", банки не имеют права осуществлять операции по открытым счетам до тех пор, пока они не получат из налоговой инспекции подтверждение о получении ею уведомления банка об открытии счета.

С учетом этих требований Госналогслужбой России был издан Приказ от 23.12.1998 N ГБ-3-12/340 "Об утверждении формы Сообщения банка налоговому органу об открытии (закрытии) банковского счета и порядка ее заполнения" и разработаны рекомендации по осуществлению учета сведений об открытии (закрытии) налогоплательщиками счетов в банках (см. также Письмо МНС России от 31.12.1998 N ВП-6-12/933@), которыми установлено, что налоговые инспекции бесплатно обеспечивают стоящие у них на учете банки бланками Сообщений об открытии счетов, состоящими из четырех частей.

Работа по учету открываемых счетов в налоговых инспекциях не поддается автоматизации в принципе. Она требует значительных затрат неквалифицированного труда, денег на почтовые и факсимильные отправления, расходов на бумагу и материалов.

Серьезно упростить решение этой задачи мог бы отказ от Порядка, установленного Указом Президента Российской Федерации N 1212, то есть от информирования налоговой инспекцией банка о том, что его сообщение об открытии счета получено. Практика работы налоговой инспекции показывает, что эффективность этого порядка с точки зрения повышения собираемости налогов весьма сомнительна.

В качестве второго варианта упрощения учета открываемых счетов можно рассмотреть отказ от "четырехглавого" бланка Сообщений, введение порядка, при котором банк информирует ГНИ по месту учета плательщика об открытии счета письмом произвольной формы (но с обязательным перечнем реквизитов, утвержденным МНС России) и не производит никаких операций по счету до получения из инспекции подтверждения о получении этого письма (в соответствии с Указом N 1212).

В любом случае введенная в 1999 г. система учета плательщиков является чрезмерно трудоемкой и ресурсоемкой. Силы и средства для выполнения всех ее правил и требований у территориальных инспекций могут быть получены только за счет их сокращения на других, не менее важных участках работы.

Другой проблемой, связанной с учетом плательщиков, является весьма ограниченная сфера применения ИНН. В соответствии со ст.84 НК РФ налогоплательщик обязан указывать свой ИНН в декларациях, отчетах, заявлениях и иных документах, подаваемых в налоговые органы, а также в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством (к таким случаям пока относится только ведение счетов - фактур).

ИНН, работа по присвоению которого началась в 1993 г., пока не стал надежным идентификатором плательщика даже внутри самого МНС России, не говоря уже о других государственных органах.

Учет предприятий в настоящее время ведут не менее 10 различных структур (регистрационная палата, МНС России, Пенсионный фонд РФ, Фонд занятости и т.д.), при этом каждый из этих органов присваивает предприятию свой номер. Номера эти не связаны друг с другом, что делает невозможным их использование для увязки информации об одном и том же плательщике, хранящейся в разных государственных организациях.

Учет физических лиц ведут, как минимум, три организации: МВД России (паспортные данные и регистрация граждан), Пенсионный фонд (номера страховых свидетельств государственного пенсионного страхования) и МНС России (ИНН предпринимателей, а в ближайшем будущем - всех граждан, получающих какие-либо доходы и обладающих каким-либо имуществом). Эти номера также слабо связаны друг с другом.

Банки также не выполняют возложенных на них обязанностей по контролю за проставлением ИНН в платежных документах, так как пока не установлено ответственности за это.

ИНН не проставляется в выписках по расчетным счетам банков, что приводит к значительным трудозатратам в инспекциях на разносу платежных поручений в лицевые счета плательщиков даже при компьютерном учете.

Таким образом, для того чтобы ИНН "заработал", необходимо:

- обязать банки контролировать проставление ИНН в платежных документах, установив соответствующие санкции за невыполнение этой работы;

- включить ИНН в состав банковской выписки;

- обязать плательщиков указывать свой ИНН на печатях, штампах, бланках, в договорах, накладных, доверенностях и других документах и предусмотреть жесткие санкции за невыполнение этого требования.

Решить эту задачу (хотя бы частично) можно опираясь на положение ст.84 НК РФ, в соответствии с которым порядок применения ИНН определяет МНС России.

Расширение и развитие работы по учету доходов и имущества граждан ставят перед налоговыми органами новые задачи по учету налогоплательщиков.

При этом должен быть обеспечен охват всей территории России, всех граждан, а также соблюдены принципы уникальности и однократности присвоения ИНН (то есть не допускается присвоение одного ИНН двум и более гражданам).

Действующие нормативные акты, регламентирующие процесс присвоения ИНН гражданам - непредпринимателям, недостаточно отвечают требованиям, предъявляемым масштабами решаемой задачи.

Необходимо организовать эту новую работу таким образом, чтобы проделать ее с минимальными затратами всех видов ресурсов.

Мы полагаем, что необходимо узаконить присвоение ИНН всем рождающимся детям. С представлением информации обо всех вновь присвоенных ИНН с определенной периодичностью в соответствующую налоговую инспекцию (или региональный ЦОД) для включения в Единый государственный реестр налогоплательщиков (ЕГРН). В результате принятия такого решения будет проведена "красная линия", которая отсечет всех граждан, родившихся после определенной даты, - все они будут получать ИНН автоматически, при рождении.

Для присвоения ИНН гражданам, родившимся до указанной даты, целесообразно воспользоваться информацией, накопленной у других государственных организаций. К ним можно отнести МВД России и Пенсионный фонд РФ.

Мы убеждены, что обязанность по учету граждан в России необходимо возложить на одно ведомство. Если такое решение на государственном уровне в ближайшее время принято не будет, то МНС России придется решать проблему учета граждан и присвоения ИНН своими силами.

В этом случае на первом этапе работы нужно попытаться получить доступ к паспортной базе данных МВД России и к базе данных Пенсионного фонда РФ. Затем наложить их друг на друга (на уровне МНС России), сопоставить со сведениями, содержащимися в базе данных Государственного реестра (БД ГР МНС России) и, в случае совпадения сведений о гражданине, присвоить ему ИНН в соответствии с правилами МНС России. Все ранее присвоенные гражданам (включая предпринимателей) ИНН считать утратившими силу, что необходимо для сокращения работы по выявлению и устранению задвоенных ИНН.

В случае незначительных расхождений в сведениях МВД России, Пенсионного фонда РФ и МНС России - информировать об этом соответствующие низовые налоговые инспекции, предложить им приглашать к себе гражданина и уточнять сомнительные сведения о нем, затем поправлять сведения в базе и присваивать ИНН.

В случае серьезных расхождений - информировать МВД России и Пенсионный фонд РФ, предлагать установить и устранить причину расхождений, одновременно давать соответствующие задания низовым налоговым инспекциям. После устранения ошибок включать исправленную информацию о гражданине в БД ГР и присваивать ему ИНН.

После этого наступит второй этап работы по присвоению ИНН. На этом этапе налоговыми органами должны систематически выявляться граждане, не включенные в БД ГР и не получившие ИНН на первом этапе. В частности, присвоение ИНН должно производиться одновременно с выдачей паспорта лицам, достигшим совершеннолетия, не имевшим паспортов и полисов пенсионного страхования во время реализации первого этапа работ (служившим в армии и т.д.). Для ускорения этой работы можно было бы использовать некоторые ведомственные базы данных.

На третьем этапе работа по присвоению ИНН будет носить практически индивидуальный характер, так как придется выявлять и ставить на налоговый учет лиц, не попавших в поле зрения налоговых органов на двух предшествующих этапах.

Важное значение имеет форма документа о присвоении ИНН. Дело в том, что предлагаемое свидетельство о постановке на учет более или менее подходит для предприятий, в крайнем случае - предпринимателей. Для граждан эта форма мало приемлема в связи с недолговечностью и нестойкостью к разного рода разрушительным воздействиям. Для лучшей сохранности документа о присвоении ИНН было бы целесообразно изготавливать его в виде пластиковой карточки с магнитной полосой или микросхемой.

Немаловажным является и вопрос о применении присвоенных с таким трудом и затратами ИНН граждан. Здесь также не обойтись без решений Правительства РФ, которое должно обязать все соответствующие государственные и негосударственные органы указывать ИНН во всех документах, имеющих отношение к доходам, расходам и имуществу граждан, начиная от трудовых договоров и кончая свидетельством о смерти. Кроме того, информация о присвоенном ИНН должна вписываться в паспорт гражданина или иной документ, удостоверяющий личность (в том числе в загранпаспорт), трудовую книжку, водительские права.

(Окончание см. "Налоговый вестник", N 6, 2000)

Подписано в печать Д.Г.Черник

24.04.2000 Д.э.н., профессор, академик РАЕН,

Государственный советник

налоговой службы I ранга

В.П.Морозов

К.э.н., профессор,

член - корреспондент РАЕН,

Государственный советник

налоговой службы III ранга

А.В.Лобанов

Советник налоговой службы

I ранга

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——