"Налоговый вестник", N 5, 2000

СПЕЦИАЛЬНЫЕ МЕСТНЫЕ НАЛОГИ

НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Прошло больше года со дня вступления в силу части первой Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), закрепившей принципы построения налоговой системы, определившей права и обязанности в налоговой сфере не только государства, но и налогоплательщиков, установившей правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, виды и ответственность за совершение налоговых правонарушений, порядок обжалования актов налоговых органов и действий их должностных лиц.

Однако до сих пор остаются коллизии между нормами неналогового законодательства, регулирующими налоговые отношения, и действующим законодательством о налогах и сборах. Так, ст.10 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон "О пожарной безопасности") определено, что для выполнения возложенных на пожарную охрану задач органами местного самоуправления устанавливаются обязательные отчисления в размере 0,5% от общей сметной стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов, за исключением работ, финансируемых за счет средств местных бюджетов.

По существу данная норма вводит обязательный платеж для заказчиков и застройщиков, осуществляющих строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение, техническое переоснащение зданий и сооружений как производственного, так и непроизводственного назначения.

Вышеназванные обязательные отчисления были введены постановлениями глав администраций некоторых муниципальных образований (например, г. Черкесска Карачаево - Черкесской Республики, Щелковского района Московской области и др.).

В настоящее время особенно остро встал вопрос о правовой природе этих "обязательных отчислений", в частности о налоговой природе.

Согласно п.1 ст.1 НК РФ законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из указанного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах.

Статьей 2 НК РФ установлено, что законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения, то есть налоговые правоотношения.

В соответствии со ст.8 НК РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Пункт 2 упомянутой статьи устанавливает, что под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий.

На первый взгляд, установленные ст.10 Закона "О пожарной безопасности" обязательные отчисления не обладают признаками налога или сбора.

Однако данный платеж имеет все признаки налога. Он направлен на обязательное отчуждение денежных средств, принадлежащих заказчикам или застройщикам (организациям или физическим лицам) на праве собственности, хозяйственном ведении и оперативном управлении. Уплата указанных отчислений вовсе не предполагает, что объем получаемой услуги по обеспечению пожарной безопасности будет равен сумме уплачиваемых отчислений. Кроме того, преамбулой Закона "О пожарной безопасности" установлено, что обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства. Следовательно, обязательные отчисления на выполнение определенной функции государства направлены на финансовое обеспечение деятельности государства.

Таким образом, отчисления, установленные в ст.10 Закона "О пожарной безопасности", являются налогом. По своей правовой природе данный платеж представляет собой местный налог, так как устанавливается органами местного самоуправления, но не простой, а целевой налог, то есть налог, предназначенный для определенных расходов, в данном случае для выполнения возложенных на пожарную охрану задач.

Эти задачи реализуются посредством таких действий, как организация предупреждения пожаров и их тушение.

Следовательно, обязательные отчисления были установлены в целях финансового обеспечения пожарной безопасности. Налоговые платежи не должны иметь целевого назначения при их внесении в бюджет. Принцип всеобщности и единства государственного бюджета предполагает ограничение специализации налогов и сборов.

Кроме того, нельзя признать правильным, что финансовая база обеспечения пожарной безопасности на местном уровне должна формироваться только за счет определенного круга лиц: заказчиков и застройщиков. Такая ситуация нарушает принцип всеобщности налогообложения, предполагающий, что каждое физическое и юридическое лицо обязано участвовать в уплате налогов наравне с другими, а не перекладывать бремя содержания государственной противопожарной службы на отдельную категорию лиц.

Полномочия органов местного самоуправления по реализации гарантированного Конституцией Российской Федерации права введения на подведомственной территории местных налогов и сборов и основные принципы налогообложения определены НК РФ, Федеральным законом от 31.07.1998 N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями), Законом РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями), Федеральным законом от 21.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно ч.3 ст.75 Конституции Российской Федерации общие принципы налогообложения устанавливаются федеральными законами.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" разъяснил, что законом, устанавливающим общие принципы налогообложения, является Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а в настоящее время также НК РФ.

При этом ст.2 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" установлено, что впредь до введения в действие ст.ст.13, 14, 15 части первой НК РФ налоги, сборы, пошлины и другие платежи в бюджет или внебюджетные фонды, не установленные ст.ст.19, 20, 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не взимаются.

В ст.21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" закреплен исчерпывающий по своему характеру перечень местных налогов и сборов, которые могут определяться представительными органами местного самоуправления. В данный перечень обязательные отчисления в размере 0,5% от общей стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов не входят.

Согласно пп."ж" п.1 ст.21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" представительные органы местного самоуправления имеют право на своей территории устанавливать целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно - правовых форм на содержание милиции, благоустройство территорий, нужды образования и другие цели.

Среди вышеуказанных целевых сборов могут быть и предусмотренные ст.19 Закона "О пожарной безопасности" специальные местные налоги и (или) целевые сборы с граждан и юридических лиц на обеспечение пожарной безопасности.

Однако необходимо учитывать, что ставка названных сборов в год не может превышать 3% от 12 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда для физического лица, а для юридического лица - 3% от годового фонда заработной платы, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда.

Нормообразующий элемент налога (ставка), например, введенного в г. Черкесске и Щелковском районе Московской обл., не соответствует пп."ж" п.1 ст.21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Противоречивость ситуации состоит еще и в том, что нормы, содержащиеся в ст.ст.10 и 19 Закона "О пожарной безопасности", являются нормами прямого действия. Однако применение этих норм вступает в противоречие с действующими положениями налогового законодательства. Закон "О пожарной безопасности" не связан с вопросами налогообложения, и для его непосредственного применения необходимо внести соответствующие изменения в федеральное налоговое законодательство.

Кроме того, полномочия органов местного самоуправления закреплены в различных нормативных правовых актах федерального, регионального и местного уровней. К сожалению, среди прав органов местного самоуправления в области пожарной безопасности имеются права, затрагивающие налоговые правоотношения. Это право на установление специальных местных налогов и (или) целевых сборов с граждан и юридических лиц на обеспечение пожарной безопасности.

Согласно п.5 ст.1 НК РФ нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах принимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с НК РФ. В п.1 ст.4 НК РФ определено, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления, органы государственных внебюджетных фондов в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

В соответствии с пп.4 п.3 ст.15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регулирование налоговых правоотношений находится в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, местные налоги и сборы, перечисленные в ст.21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не могут устанавливаться согласно действующему налоговому и муниципальному законодательству другими органами местного самоуправления, в том числе главой муниципального образования или иными выборными должностными лицами местного самоуправления.

Руководствуясь ст.6 НК РФ, можно заключить, что нормативные правовые акты глав муниципальных образований, устанавливающие подобного рода обязательные отчисления, не соответствуют действующему законодательству Российской Федерации.

Вышеизложенная ситуация является примером того, что пока еще не в полной мере реализуется положение ст.7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации", определившей, что нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, действуют в части, не противоречащей части первой НК РФ, и подлежат приведению в соответствие с ней.

Таким образом, представляется целесообразным органам местного самоуправления провести принципиальный анализ собственных нормативных правовых актов для их приведения в соответствие с действующим законодательством.

Подписано в печать Д.Г.Бурцев

24.04.2000 Советник налоговой службы

III ранга

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——