"Налоговый вестник", N 2, 2000

О ГАРАНТИЯХ ДЛЯ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТОРОВ

ОТ НЕБЛАГОПРИЯТНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Сложная экономическая ситуация в нашем национальном хозяйстве заставляет искать методы по выведению страны из кризиса. Основу современной экономики России должны составить отношения, связанные с инвестированием в производство материальных и духовных благ. Немаловажную роль в этом могут сыграть иностранные капиталовложения.

Именно неразвитость правового регулирования инвестиционных отношений привела к принятию в этом году Федерального закона от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (далее - Закон об иностранных инвестициях), который заменил собой Закон РСФСР от 04.07.1991 N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" 1991 г.

К тому же нельзя сбрасывать со счетов, что события 17 августа 1998 г. значительно подорвали доверие к российской экономике со стороны потенциальных западных кредиторов и инвесторов. Негативная реакция иностранных инвесторов на указанные события не замедлила сказаться: объем привлеченных в Россию иностранных инвестиций существенно снизился.

Поэтому указанный Федеральный закон должен решить основную задачу - восстановить доверие инвесторов к России, создать прочную правовую основу для привлечения прямых иностранных инвестиций.

Этот Закон прежде всего направлен на урегулирование отношений, связанных с государственными гарантиями прав иностранным инвесторам при осуществлении ими инвестиций на территории Российской Федерации.

Одно из главных отличий нового Закона от ранее действующего - наличие в нем нормы, обеспечивающей стабильность условий деятельности иностранных инвесторов и коммерческих организаций с иностранными инвестициями в случае неблагоприятного для них изменения российского законодательства. Это так называемая стабилизационная, или "дедушкина", оговорка.

В соответствии со ст.9 Закона об иностранных инвестициях новые федеральные законы, а также изменения и дополнения, вносимые в действующие федеральные законы и иные нормативные акты Российской Федерации, не применяются в отношении иностранных инвесторов и коммерческих организаций с иностранными инвестициями, осуществляющих приоритетные инвестиционные проекты, на период окупаемости инвестиционного проекта в случае, если они приводят к увеличению совокупной налоговой нагрузки либо устанавливают режим запретов и ограничений в отношении вышеуказанных субъектов инвестиционной деятельности по сравнению с ранее действующими нормативными правовыми актами.

Из положений указанной статьи можно понять, что речь идет о нераспространении на иностранных инвесторов нормативных актов, в частности налогового законодательства, тем или иным образом ухудшающих положение иностранных инвесторов, то есть, по существу, речь идет о налоговых льготах.

Так, согласно ст.56 части первой Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками и плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог (сбор) либо уплачивать его в меньшем размере.

Таким образом, в ст.9 Закона об иностранных инвестициях речь идет о налоговой льготе, подпадающей под дефиницию ст.56 НК РФ.

Правильность данного вывода прямо подтверждается и ч.2 п.5 ст.9 указанного Федерального закона, где установлено, что в случае неисполнения иностранными инвесторами и коммерческими организациями с иностранными инвестициями обязательств в части порядка регистрации приоритетных инвестиционных проектов и сроков, определенных в п.п.2 и 3 той же ст.9, субъекты инвестиционной деятельности лишаются льгот, предоставляемых им этой статьей. Сумма денежных средств, не уплаченных в результате предоставления вышеназванных льгот, подлежит возврату.

Таким образом, Закон об иностранных инвестициях содержит нормы, регулирующие налоговые правоотношения, а это, в свою очередь, противоречит ст.1 НК РФ, которая определила, что законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах.

Закон об иностранных инвестициях принят не в соответствии с НК РФ и поэтому не является актом законодательства о налогах и сборах и, следовательно, не может регулировать налоговые правоотношения.

Кроме того, в соответствии с ч.1 п.5 ст.9 Закона об иностранных инвестициях Правительство РФ при неблагоприятных для иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями отношениях должно устанавливать критерии оценки изменения условий взимания ввозных таможенных пошлин, федеральных налогов и взносов в государственные внебюджетные фонды, режима запретов и ограничений осуществления иностранных инвестиций на территории РФ.

Представляется неправомерным возложение на Правительство РФ обязанности по разработке порядка определения ухудшающих условий реализации инвестиционных проектов инвесторами, в соответствии с которым налоговое законодательство не будет применяться, т.к. реализация вышеуказанного положения Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" будет противоречить принципу регулирования налоговых правоотношений исключительно актами законодательства о налогах и сборах, закрепленному НК РФ.

Таким образом, чтобы реально защитить инвесторов от неблагоприятных изменений налогового законодательства, налоговая льгота должна найти закрепление прежде всего в налоговом законодательстве.

Иначе использование варианта правового регулирования налоговых правоотношений нормами неналогового законодательства приведет к коллизии положений Закона об иностранных инвестициях и НК РФ и к разрыву целостности налогового регулирования.

При этом нельзя забывать, что существующие для инвесторов льготы, закрепленные в действующих специальных налоговых законах, весьма значительны. Так, например, Законом РФ от 06.12.1991 N 1992-1 "О налоге на добавленную стоимость" предусмотрено, что товары (за исключением подакцизных), предназначенные для включения в состав основных производственных фондов, ввозимые иностранным инвестором в качестве вклада в уставный (складочный) капитал организаций (предприятий) с иностранными инвестициями, освобождаются от налога на добавленную стоимость. Закон РФ от 27.12.1991 N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций" при осуществлении инвестиционной деятельности предусматривает, что при исчислении налога на прибыль облагаемая прибыль уменьшается на суммы, направленные на финансирование капитальных вложений производственного и непроизводственного значения, а также на погашение кредитов банков, полученных и использованных на эти цели.

Необходимо также признать, что построенная правовая конструкция о гарантиях от неблагоприятных изменений законодательства для иностранных инвесторов страдает определенными пороками: нет точности и определенности формулировок и терминов, используемых в Законе об иностранных инвестициях; невозможно однозначно определить критерии оценки неблагоприятных в отношении инвесторов изменений в связи с тем, что такие критерии, как "совокупная налоговая нагрузка" (к тому же это понятие отсутствует в налоговом законодательстве), "режим запретов и ограничений", "срок окупаемости", могут зависеть от различных факторов, и прежде всего от нестабильности нормативного регулирования.

Нельзя забывать, что Россия - федеративное государство со значительными правами органов местного самоуправления, и, зная подвижность регионального и местного законодательства, можно ожидать принятия всевозможных местных нормативных правовых актов, тем или иным образом ухудшающих положение иностранных инвесторов, а это, в свою очередь, может привести к нескончаемым спорам и, как следствие, судебным разбирательствам.

Закон об иностранных инвестициях говорит о том, что неблагоприятные акты не применяются в течение срока окупаемости инвестиционного проекта, но возникает вопрос: в какой части действуют нормативные правовые акты, утратившие силу, каков механизм их действия?

Все это свидетельствует о том, что гарантии для иностранных инвесторов от неблагоприятных изменений российского законодательства, закрепленные в ст.9 Закона об иностранных инвестициях, не смогут быть реализованы на практике или будут реализовываться в зависимости от усмотрения того или иного чиновника, а это может привести к возможной коррупции, бюрократическому произволу.

Таким образом, представляется целесообразным изменить указанную статью, сделать ее жизнеспособной и действенной, иначе указанная норма будет направлена не на привлечение и эффективное использование в экономике Российской Федерации иностранных материальных и финансовых ресурсов, передовой техники и технологии, а на снижение их реального объема.

Подписано в печать Д.Г.Бурцев

25.01.2000 Советник налоговой службы

III ранга

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——