"Налоговый вестник", N 10, 1999

ЗАЧЕМ НУЖНА НАЛОГОВАЯ ПОЛИЦИЯ?

Ни для кого не секрет, что сфера экономики отличается повышенной криминогенностью. Никто не отрицает, что с преступностью следует бороться. Но зачем России столько правоохранительных и контрольных органов, часто занимающихся одним и тем же?

Возьмем, например, теневую экономику. Выявляют и пресекают правонарушения в ней, как минимум, четыре государственных органа: Министерство внутренних дел (МВД), Федеральная служба по валютному и экспортному контролю (ВЭК), Министерство по налогам и сборам (МНС) и Федеральная служба налоговой полиции (ФСНП). При этом ни один из них не охватывает на данный момент своей компетенцией всю теневую экономику. МВД расследует правонарушения в сфере экономики, в том числе незаконное предпринимательство, но в его компетенцию не входит пресечение налоговых правонарушений. МНС контролирует уплату налогов, но не расследует налоговые преступления. Ими занимается налоговая полиция, но в ее компетенцию не входит расследование других правонарушений в сфере экономики, хотя некоторые из них находятся в так называемой альтернативной подследственности. ВЭК контролирует внешнеэкономические операции, однако ими занимаются в силу также своей компетенции МВД, МНС, ФСНП, ГТК и некоторые другие органы.

Но ведь все эти правонарушения взаимосвязаны и совершаются, как правило, одними и теми же экономическими субъектами. "Вот и набрасываются семеро на одного". Но парадокс заключается еще в том, что ни один из этих органов не может самостоятельно довести дело до логического конца.

Так, например, в сложных схемах уклонения от уплаты налогов, выявлением которых должна заниматься налоговая полиция, всегда участвуют фиктивные фирмы. Однако из-за того, что признаки объективной стороны налогового преступления на начальных стадиях не усматриваются, расследование уголовного дела по факту незаконного предпринимательства передается по подследственности в МВД. Разрывается логическая цепочка. Две части одного, по сути, преступления вынужденно расследуются двумя правоохранительными органами, что мешает его полному и всестороннему раскрытию.

Подобная картина наблюдается и в случае с нарушением валютного законодательства, связанным с невозвращением валюты из-за рубежа. Как правило, здесь имеют место сложные схемы по выводу денежных средств из легального оборота, связанные с нарушениями и налогового, и валютного, и банковского законодательств, а значит для полного выявления и эффективного расследования преступлений в области валютного законодательства эту работу должно выполнять одно ведомство. Из-за необходимости передачи материалов другим органам для принятия решения и заведения уголовных дел по подследственности вся цепочка преступлений часто не раскрывается до конца. В случае же с валютными нарушениями получается так, что нарушение часто выявляет налоговая полиция, административные решения по ним принимает ВЭК, а расследует преступление МВД или прокуратура.

Та же ситуация может возникнуть и у МВД. Проводя следствие о незаконном предпринимательстве, следователи МВД не обращают внимание на возможные связи этого преступления с налоговыми преступлениями, так как это не относится к их подследственности; в лучшем случае материалы направляются в органы налоговой полиции. Органы МВД не имеют в своем штате соответствующих специалистов и не формируют у себя аппарат доказывания налоговых преступлений, который в настоящее время работает в ФСНП. Отсутствие навыков борьбы с налоговой преступностью и необходимых для этого подразделений не позволяет МВД эффективно бороться с теневой экономикой в целом, хотя придание ему этих функций означало бы фактическую ликвидацию ФСНП как самостоятельного органа, что, в свою очередь, было бы нелепым возвращением к ситуации 1992 г., когда экономические и, в частности, налоговые преступления считались по своей социальной опасности второстепенными.

Ограничение работы только выявлением налоговых преступлений снижает заинтересованность в достижении конечного результата и порождает халатное отношение к своим обязанностям. Принятие же решения по признакам правонарушений, выявленных другими органами, как правило, затруднено из-за плохого качества и недостаточной полноты поступающих материалов. Вот и выходит, что одни ничего не решают, а вторые ссылаются на некомпетентность тех, кто начал работу по данному правонарушению.

Неразбериха в государственном аппарате, контролирующем экономику, особенно повлияла на работу налоговой полиции. В функции ФСНП входит выявление и пресечение налоговых преступлений и правонарушений. Вместе с тем в основе налоговых преступлений лежат те налоговые правонарушения, выявление и пресечение которых находится в компетенции МНС. Получается, что налоговая полиция работает лишь по следам налоговых органов или, в большинстве случаев, дублирует их функции. Отличие заключается только в методах.

В 1999 г. была предпринята попытка разграничить функции МНС и ФСНП. Однако с введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее по тексту - НК РФ) возникла правовая коллизия. С одной стороны, органы налоговой полиции не названы в числе налоговых органов, в их обязанности не входит проведение налоговых проверок и они, следовательно, не имеют полномочий на принятие решений (ст.ст.30 и 36 НК РФ). С другой стороны, п.1 ст.36 НК РФ за ФСНП России закреплены все полномочия, предусмотренные Законом РФ "О федеральных органах налоговой полиции", а значит и выявление и пресечение налоговых правонарушений, которые фиксируются только путем налоговых проверок.

Федеральные органы налоговой полиции работают в рамках Уголовного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - УК РФ). Данным законом установлена ответственность за уклонение от уплаты налогов, то есть УК РФ, так же как и НК РФ, регулирует налоговые правоотношения. Следовательно, федеральные органы налоговой полиции фактически не исключены из этого вида правоотношений.

В сложившейся ситуации при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговой службы, органы ФСНП вынуждены в трехдневный срок направлять материалы в ГНИ для принятия решения (п.3 ст.36 НК РФ). В дальнейшем материалы проведенных проверок, содержащие признаки преступления, могут возвращаться органам налоговой полиции для принятия решения в соответствии с требованиями уголовно - процессуального законодательства. Тем самым провоцируется бюрократический обмен документами, затягивается расследование, что позволяет правонарушителям чувствовать себя безнаказанными.

На практике победила та точка зрения, что права налоговых органов необходимо исключить из компетенции ФСНП России. Изъятие у налоговой полиции права на принятие по проведенным проверкам решений о финансовых санкциях за налоговые правонарушения еще более осложнило исполнение ими функции пресечения налоговых правонарушений, так как передача материалов в другой орган опять же ведет к затягиванию сроков и снижению эффективности пресечения выявленного правонарушения. В органах налоговой полиции накопилось множество актов проверок, которые налоговыми инспекциями просто не принимаются по формальным признакам или рассматриваются как материал для дальнейшей проверки. Функция осталась, а права по ее выполнению изъяты. Что же осталось налоговой полиции? Только участвовать в совместных проверках, оставаясь бессмысленным придатком других органов.

Фактически лишившись права проводить налоговые проверки, органы налоговой полиции стали зависимы и в вопросе легального исследования финансовой документации фирмы и, следовательно, в возбуждении уголовных дел по факту уклонения от уплаты налогов, так как размер неуплаченного налога, являющийся квалифицирующим признаком налогового преступления, законным образом может быть установлен только налоговой проверкой.

ФСНП проводит работу по внесению изменений в НК РФ по восстановлению своих прав налогового органа. Вместе с тем проблема наличия или отсутствия тех или иных прав у ФСНП не влияет на разграничение функций между ведомствами. Отсутствие у налоговой полиции прав налогового органа только создает ситуацию, сходную с выполнением функции агента валютного контроля, когда после выявления налоговой полицией нарушения валютного законодательства неминуемо следует передача материалов для решения в другой орган. Единый процесс выявления и пресечения правонарушений, таким образом, искусственно разделяется. Из-за наличия одних и тех же прав происходит пересечение компетенции, а значит, дублирование деятельности ведомств.

Пока не будут разделены объекты воздействия, пока диспозиции налоговых правонарушений и преступлений не перестанут пересекаться, любая попытка разделить полномочия будет лишь наносить существенный вред делу борьбы с теневой экономикой правоохранительными методами.

Но может быть, налоговая полиция просто лишний государственный орган?

Доказывание факта неуплаты налогов происходит посредством анализа первичных бухгалтерских документов и сравнения их между собой и с налоговой декларацией (отчетностью), что может осуществляться только в рамках налоговой проверки, а значит, и единственным средством фиксации этого факта является налоговая проверка. Вместе с тем результативность такого метода, как налоговая проверка, ограничена выполнением со стороны налогоплательщика обязанностей по обеспечению открытости своих финансово - хозяйственных действий. Иными словами, если предприниматель скрыл свои финансово - хозяйственные действия, то есть произвел их таким образом, что они никак не отразились в доступной налоговой проверке документации, или произвел дополнительные действия по сокрытию следов финансово - хозяйственной деятельности, то эти действия фактически выпадают из-под налогового контроля. Поэтому в целях исключения подобных фактов необходимо подключить к этому процессу правоохранительный орган - налоговую полицию. Поэтому решение проблемы состоит все же в разделении компетенции.

Правоохранительный орган действует в рамках уголовного законодательства и имеет право осуществлять оперативно - разыскную деятельность, которая подразумевает использование агентуры и оперативно - технических средств. Но ведь посредством данной деятельности неудобно и неэффективно проводить анализ бухгалтерских документов, и тем более невозможно законно установить факт неуплаты и размер неуплаченных налогов. Зато с ее помощью можно выявить факты конкретных сокрытых от налогового контроля финансово - хозяйственных действий (операций), а также наиболее латентные способы уклонения от уплаты налогов. Для этого и нужна налоговая полиция.

Вместе с тем в отличие от ст.171 УК РФ нормы, характеризующие налоговые преступления, ограничиваются лишь действиями по учету или неучету экономических операций и тем самым отделяют их от самой экономической деятельности. Иначе говоря, согласно ст.ст.198 и 199 УК РФ преступным является не осуществление каких-либо финансово - экономических действий (операций), а следующее за их окончанием действие, состоящее в умышленной неуплате налогов с полученного дохода (прибыли). Введение в ст.199 УК РФ понятия "способ уклонения от уплаты налогов" лишь запутало ситуацию, так как само это понятие определено не было.

Создается ситуация, когда налоговая полиция должна, используя оперативно - разыскные методы, выявлять определенного рода экономические действия, способствующие уклонению от уплаты налогов, а уголовный закон направляет ее работу на проведение налоговых проверок и на доказательство деяний, связанных с бухгалтерским учетом и расчетом налогов.

Таким образом, изменения уголовного законодательства в области налоговых правоотношений требует не только необходимость четкого разделения задач, но и специфика оперативно - разыскных и уголовно - процессуальных методов, используемых налоговой полицией как правоохранительным органом. И такое изменение должно проводиться в части установления уголовной ответственности не за факт уклонения от уплаты налогов, а за совершение наиболее латентных экономических действий, способствующих наступлению или сокрытию факта неуплаты налогов (отдельных способов уклонения от уплаты налогов).

Но если так, то под понятие "способ уклонения от уплаты налогов" подпадает и незаконное предпринимательство (ст.ст.171 и 172 УК РФ), и лжепредпринимательство (ст.173 УК РФ), и некоторые другие деяния, относимые в настоящее время к компетенции МВД, единственным или преобладающим смыслом которых может быть лишь уклонение от уплаты налогов. Общее у них одно: все они относятся к экономическим операциям, разрешенным в принципе, но совершаемым с нарушением законодательства.

Поэтому если разделение компетенции между МНС и ФСНП и должно проводиться в направлении отделения налоговых преступлений от налоговых правонарушений, то разграничение подследственности и соответственно полномочий между ФСНП и МВД может происходить лишь путем выделения в УК РФ специальной главы - экономические преступления, включающей все преступные деяния, совершаемые при проведении финансово - хозяйственных операций, в принципе разрешенных законом, с передачей в исключительную подследственность ФСНП. В альтернативной подследственности этого органа целесообразно закрепить также другие преступления в сфере экономики, связанные с движением денежных средств.

Такая постановка вопроса выводит компетенцию налоговой полиции за рамки чисто налоговых правоотношений, поэтому более подходящим названием для соответствующего правоохранительного органа было бы "финансовая полиция".

Компетенция МВД в сфере экономики могла бы быть ограничена экономической деятельностью, в принципе запрещенной законом. Другие преступления в сфере экономики могли бы остаться в альтернативной подследственности.

Сосредоточение у ФСНП России полной компетенции по борьбе с теневой экономикой, с одной стороны, подняло бы статус федеральных органов налоговой полиции в системе правоохранительных органов, а с другой, сконцентрировало бы достаточные полномочия по борьбе с теневой экономикой и позволило бы с большей эффективностью проводить эту работу.

Подписано в печать Д.Г.Макаров

24.09.1999 Заместитель начальника

Информационно - аналитического

управления ФСНП России

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——