"Налоговый вестник", N 2, 1999

О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ

И ПРОБЛЕМАХ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ЭКСПОРТА

УГЛЕВОДОРОДНЫХ СЫРЬЕВЫХ РЕСУРСОВ

Законодательное регулирование экспорта углеводородов должно быть, по нашему мнению, направлено на максимальное увеличение доходов, получаемых от освоения нефтегазовых ресурсов, и их справедливое распределение. Несмотря на чрезвычайно неблагоприятную ситуацию, сложившуюся на мировом рынке нефти, девальвация рубля привела к росту уровня доходности предприятий - экспортеров, что должно было бы привести к соответствующему увеличению доходов бюджета. Представилась редкая возможность для решения проблем формирования доходной части бюджета. Однако этого не произошло из-за отсутствия у государства эффективных механизмов повышения своей доли в доходах нефтяного комплекса, обусловленных повышением эффективности экспорта. В частности, большинство крупных нефтяных компаний обосновывают свои финансовые трудности высокими валютными задолженностями по кредитам, около половины которых получена под залог экспортных поставок сырой нефти. Анализ показал, что лишь небольшая часть кредитов, в том числе обеспеченных поставками нефти, использована компаниями для погашения задолженности перед бюджетом или другими кредиторами.

Отсутствие государственной стратегии в нефтяном секторе привело к уменьшению всех возможных видов доходов государства. Потери, которые понесло государство с начала приватизации нефтяного комплекса, проявились как в прямом недополучении "нефтяных" доходов, так и в значительной потере производственного потенциала и эффективности самими предприятиями. Эти потери явились результатом не столько собственно приватизации, сколько ее преждевременности и неподготовленности. Расчет на рост эффективности и, соответственно, доходности нефтяного сектора в результате появления "эффективного собственника" не оправдался. Отсутствие необходимого правового регулирования деятельности нефтяных предприятий и рыночных структур привело к тому, что основным критерием деятельности крупных интегрированных компаний стала реорганизация товарных и финансовых потоков, обеспечивающая перемещение финансовых ресурсов в руки собственников. Изъятие средств происходило одновременно по нескольким направлениям:

- изъятие финансовых ресурсов из производственной сферы;

- "налоговое планирование", обеспечивающее не только снижение налоговых платежей, но и минимизацию (за счет использования трансфертных цен) самих налоговых начислений;

- вывоз средств с последующим вложением в зарубежные проекты при остром дефиците инвестиционных ресурсов в России.

Следует подчеркнуть, что главной целью приватизации было повышение эффективности на микро- и макроуровнях. Последнее предполагало осуществление своевременных платежей налогов в бюджеты всех уровней в увеличивающихся объемах. Однако этого не произошло; более того, внутри приватизированных нефтяных компаний стали возникать социальные конфликты из-за невыплаты заработной платы и роста безработицы.

Причем, по нашему мнению, бюджетные соображения не учитывались и на этапе приватизации. Достаточно отметить, что в 1995 г. фактические поступления в федеральный бюджет от использования всех методов приватизации составили всего 7,3 трлн неденоминированных рублей, в том числе свыше 70% пришлось на два последних месяца, когда применялись залоговые схемы, которые можно оценить в настоящее время как завуалированный самовыкуп пакета акций предприятиями или покупка заинтересованными банками с возможным использованием государственных средств, размещенных в коммерческих банках.

В условиях, когда имеются случаи вывоза и инвестирования рентных доходов от нефти России за пределы страны, необходимо чтобы законодательное регулирование экспорта углеводородов проводилось таким образом, чтобы стимулировалось инвестирование средств внутри страны.

Отсутствие регулирования и контроля за ценами реализации нефти приводит к занижению налогооблагаемой базы. В результате имеет место неприемлемо низкий уровень налоговых поступлений в федеральный бюджет, которые по наиболее крупным компаниям в несколько раз ниже, чем у более мелких компаний с высокой долей государственной собственности.

Отсутствие регулирования стратегически важных поставок на внутренний рынок приводит к срывам реализации государственных поставок и северного завоза.

В настоящее время, по нашему мнению, государство, по сути, самоустранилось от тех функций субъекта отношений, которые заключаются в регулировании объемов и структуры экспорта продукции нефтяного комплекса. На практике экспорт сырой нефти регулируется единственным ограничением пропускной мощности трубопроводов и терминалов по перевалке, а экспорт нефтепродуктов в связи с их низким качеством зависит от цен мирового рынка.

Сложившееся в условиях отсутствия законодательного регулирования положение в нефтяном секторе России, а также реализация рекомендаций МВФ по увеличению пропускной способности мощностей для экспорта сырой нефти, которое рассматривается как первоочередное и, безусловно, эффективное для государства направление инвестиций, могут на долгие годы оставить нашу страну в роли сырьевого придатка стран с развитой рыночной экономикой.

В условиях высокой доли неденежных форм расчетов особую роль в пополнении финансовых ресурсов предприятий играют экспортные поставки. Учитывая существующие ограничения пропускных способностей транспорта на экспортных направлениях, доступ к ним стал предметом особого интереса. После того как в 1997 г. был упразднен институт спецэкспортеров нефти и обеспечивались относительно равные возможности допуска к мощностям предприятий, осуществляющих добычу, в последнее время намечаются тенденции к использованию права экспорта нефти в качестве средства предоставления финансовой поддержки со стороны государства структурам, не участвующим в освоении ресурсов.

При существующем регулировании в сфере налогообложения, широком использовании зачетных схем и практической безнаказанности за неуплату налогов крупными компаниями предпринятые Правительством РФ попытки ограничить доступ к экспортным трубопроводам (см. Постановления Правительства РФ N N 417 и 599) практически не привели к увеличению денежных поступлений в бюджет. Одной из существенных причин такого положения явилась не контролируемая государством возможность получения кредитов в западных банках под залог экспортных поставок нефти. При этом большая часть взятых кредитов использовалась компаниями на коммерческие цели, включая инвестиции в зарубежные проекты и скупку акций российских предприятий (в том числе самовыкуп), практически не оказывая влияния на уровень денежных расчетов компаний с государством и другими кредиторами.

Предоставление права дополнительного экспорта сырой нефти сроком на 5 лет недоимщикам федерального бюджета в обмен на обязательства по погашению долгов не в полной мере отражает интересы государств, так как рентные доходы в результате разности цен перераспределяются в пользу частных компаний.

Государственное регулирование объемов и структуры экспорта углеводородов должно преследовать следующие цели:

- в стратегическом плане - обеспечить энергетическую безопасность страны с ориентацией на снижение экспорта сырья и увеличение конечной продукции - продуктов нефтепереработки;

- в тактическом плане - пополнить доходную часть федерального бюджета.

Осуществляя законодательное регулирование экспорта углеводородов, необходимо иметь в виду, что природные ресурсы и система магистральных трубопроводов в России являются собственностью государства. Соответственно, предоставление права пользования этими ресурсами для целей экспорта должно регулироваться с учетом обеспечения государственной доли в доходах от использования этой собственности. Если недра предоставляются в настоящее время на конкурсной и аукционной основах, то право доступа к пропускным способностям трубопроводов, включая экспортные маршруты, должно предоставляться пропорционально объемам добычи. Таким образом, если один из принадлежащих государству ограниченных ресурсов продается на условиях, позволяющих собственнику максимизировать свои доходы, то в другом случае этот принцип не применяется.

При этом следует иметь в виду, что налоги, имеющие цель компенсировать общественные издержки эксплуатации природных ресурсов, должны быть основаны на точных оценках этих издержек (например, затрат на транспортную инфраструктуру, возросших затрат на здравоохранение и т.д.). Платежи за компенсацию общественных затрат в мировой практике принято рассматривать как плату за услуги, а не как налоги. В этой связи встает вопрос о распределении дополнительных доходов от экспорта нефти (в связи с девальвацией рубля в три раза) между хозяйствующим субъектом и государством. В связи со снижением цен на нефть на мировом рынке в 1,5 раза нефтяные компании добились снижения валютной составляющей тарифа в 2 раза. Возникает вопрос: на сколько нужно увеличить валютную составляющую тарифа и какой должен быть налог на экспорт в связи с девальвацией рубля?

Величина налога на экспорт и валютная составляющая тарифа должны составить в сумме величину разницы между экспортной и внутренней ценами нефти. Это - в идеале, в условиях сложившегося конкурентного рынка. В настоящее время, по всей видимости, необходимо подобрать параметры регулирования, формирующие внутренние цены на нефть на уровне 60 - 65% от экспортной. Этого уровня достаточно для поддержания перерабатывающих заводов и цен на нефтепродукты, а также формирования базы налогообложения добычи нефти. Валютная составляющая тарифа на транспортировку нефти на экспорт должна быть такой, чтобы ее хватало на поддержание мощностей по транспортировке и ликвидацию "узких мест" на экспортных маршрутах для обеспечения повышенных объемов экспорта сырой нефти в случае появления такой необходимости с позиций обеспечения доходов бюджета.

В заключение хотелось бы отметить, что в соответствии со ст.ст.13 и 14 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" в целях стабилизации экономической ситуации, повышения доходов федерального бюджета Правительство РФ Постановлением от 11.01.1999 N 45 утвердило ставки вывозных таможенных пошлин на товары, вывозимые из Российской Федерации за пределы государств - участников СНГ, и ввело их в действие с даты официального опубликования настоящего постановления сроком на 6 месяцев, включая нефть и нефтепродукты, полученные из битуминозных материалов, за исключением сырых; продукты, в другом месте не поименованные, содержащие 70 мас.% или более нефти или нефтепродуктов, полученных из битуминозных минералов, причем эти продукты являются основными составляющими, по 5% от таможенной стоимости либо в евро за 1000 кг., а также газ природный в газообразном состоянии по 5% от таможенной стоимости, но не менее 2 евро, что будет, несомненно, способствовать повышению доходности бюджета.

Основные производственные показатели работы нефтяной

промышленности России за 1993 - 1999 годы

(млн т)

     
   ———————————T———————T———————T———————T———————T———————T———————T———————T———————¬
   |          |1993 г.|1994 г.|1995 г.|1996 г.|1997 г.|1998 г.|1998 г.|1999 г.|
   |          |  факт |  факт |  факт |  факт |  факт |  факт | ожид. | расчет|
   |          |       |       |       |       |       |11 мес.| вып.  |       |
   +——————————+———————+———————+———————+———————+———————+———————+———————+———————+
   |Добыча    | 353,9 | 318,0 | 306,5 | 301,3 | 305,6 | 277,5 | 303,5 |284 —  |
   |нефти с   |       |       |       |       |       |       |       |296 <*>|
   |газовым   |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |конден—   |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |сатом     |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |Поставка  | 218,0 | 183,9 | 181,3 | 174,2 | 176,0 | 149,5 | 162,7 | 172,0 |
   |нефти на  |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |НПЗ Рос—  |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |сии       |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |Вывоз     | 127,0 | 124,6 | 119,2 | 125,6 | 126,1 | 125,8 | 134,0 |108 —  |
   |нефти за  |       |       |       |       |       |       |       |120    |
   |пределы   |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |таможен—  |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |ной тер—  |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |ритории   |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |РФ, всего |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |— экспорт |  84,7 |  90,1 |  92,6 | 106,3 | 108,5 | 108,1 | 114,5 | 88 —  |
   |в дальнее |       |       |       |       |       |       |       |100    |
   |зарубежье |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |и страны  |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |Балтии,   |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |кроме того|   0,1 |   1,9 |   1,1 |   0,4 |   0,5 |   0,4 |   0,5 |   0,5 |
   |вывоз с   |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |возвратом |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |нефтепро— |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |дуктов    |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |— экспорт |  35,0 |  22,5 |  21,5 |  17,9 |  17,0 |  17,1 |  18,8 |  19,8 |
   |в ближнее |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |зарубежье,|       |       |       |       |       |       |       |       |
   |кроме того|   7,2 |  10,1 |   4,0 |   1,0 |   0,1 |   0,2 |   0,2 |   0,2 |
   |вывоз с   |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |возвратом |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |нефтепро— |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |дуктов    |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |Транзит   |   4,2 |   4,4 |   3,9 |   3,5 |   4,2 |   6,0 |   6,8 |  10,4 |
   |в дальнее |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |зарубежье |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |по системе|       |       |       |       |       |       |       |       |
   |АК "Транс—|       |       |       |       |       |       |       |       |
   |нефть" (с |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |Литвой),  |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |всего     |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |в том     |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |числе:    |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |— Казах—  |   4,0 |   4,1 |   3,7 |   3,2 |   3,7 |   3,2 |   3.5 |   5,0 |
   |стана     |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |— Азер—   |   —   |   —   |   —   |   —   |   0,1 |   2,5 |   2,9 |   5,0 |
   |байджана  |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |— Бело—   |   0,2 |   0,2 |   0,2 |   0,3 |   0,4 |   0,3 |   0,4 |   0,4 |
   |руссии    |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |— Туркме— |   —   |   0,1 |   —   |   —   |   —   |   —   |   —   |   —   |
   |нии       |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |Транзит   |   —   |   1,3 |   2,4 |   3,6 |   3,6 |   2,5 |   2,9 |   2,0 |
   |в ближнее |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |зарубежье,|       |       |       |       |       |       |       |       |
   |всего     |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |в том     |   —   |   1,3 |   2,4 |   3,6 |   3,6 |   2,5 |   2,9 |   2,0 |
   |числе     |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |транзит   |       |       |       |       |       |       |       |       |
   |Казахстана|       |       |       |       |       |       |       |       |
   L——————————+———————+———————+———————+———————+———————+———————+———————+————————
   

     
   ————————————————————————————————
   

<*> 284 млн т - заявка предприятий; 296 млн т - расчет Минтопэнерго России

Подписано в печать И.К.Выскребенцев

26.01.1999 Государственный советник

налоговой службы II ранга

Министерство РФ

по налогам и сборам

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——